I OSK 2904/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2422/22 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. VS

Wyrokiem z 2 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2422/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd pierwszej instancji") oddalił skargę A.J. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], uchylającą odmowną decyzję Burmistrza Nasielska z [...] listopada 2021 r., nr [...] i przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w wysokości wynikającej z art. 17 ust. 3, 3a, 3b, 3c, 3d ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej "u.ś.r") od 1 listopada 2021 r. bezterminowo. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane skarżącej od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 marca 2021 r., gdyż w okresie do 31 października 2021 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2. art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w okresie od 1 marca 2021 r. do 31 października 2021 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby jej skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. W związku z postawionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a.. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p. p. s. a., oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach złożonej skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki warunkujące do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z.P. legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 9 stycznia 2018 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy w okresie od 1 marca 2021 r. (a więc od miesiąca, w którym wpłynął do organu wniosek skarżącej z 8 marca 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) do 31 października 2021 r. skarżącej przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, w sytuacji gdy skarżąca miała przyznany, wcześniejszą decyzją Burmistrza Nasielska z [...] listopada 2020 r., specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, przez co zachodził w tym okresie zbieg obu świadczeń, jako przyznanych z tego samego tytułu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowiły, aktualne na dzień jej wydania, przepisy u.ś.r., regulujące zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W myśl z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zatem z przepisów tych jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń. Wyklucza to możliwość jednoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać wyłącznie jedno ze świadczeń. Przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Dalej należy wskazać, że stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można jednak traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest jednoznaczna rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyrok NSA z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1380/23; wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1433/23 publik. CBOSA) Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Burmistrz Nasielska decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką Z.P. na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Następnie wnioskiem z 8 marca 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym mimo wielokrotnych pouczeń i wyjaśnień organów orzekających w zakresie konieczności wyboru przez skarżącą zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca nie zrezygnowała z zasiłku opiekuńczego. Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że skarżąca od początku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata. W realiach przedmiotowej sprawy dopiero upływ pobierania przez skarżącą zasiłku opiekuńczego zlikwidował określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. (posiadanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego) negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wbrew stanowisku skarżącej skutku tego nie miało złożenie przez nią wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wraz z jej oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie NSA - mając na względzie ust. 2 art. 24 u.ś.r., jak i okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku opiekuńczego została wydana za zgodą strony i nie była kwestionowana oraz pozostała w obrocie prawnym od 1 listopada 2020 r. do dnia 31 października 2021 r., należało uznać, że brak było prawnej możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. od 1 marca 2021 r. (zgodnie z jej żądaniem) do 31 października 2021 r. Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżąca w tym okresie wciąż miała prawo do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ) u.ś.r. wykluczało możliwość równoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie uznały Sąd pierwszej instancji i organ odwoławczy, dopiero na skutek wygaśnięcia z dniem 31 października 2021 r. decyzji Burmistrza Nasielska z [...] listopada 2020 r. przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy wyeliminowana została negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie .p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.