I OSK 2914/23

Dnia 7 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego i Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 42/23 w sprawie ze skargi I. K., J. C., J. P., P. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 listopada 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.89.2022.BK w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 kwietnia 2023 r, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. K., J. C., J. C., P. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 8 listopada 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.89.2022.BK w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - I. uchylił zaskarżoną decyzję, II. zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2022 r. Starosta K. orzekł: 1) o zwrocie udziału w wysokości 115/144 cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 812 m2 poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., na rzecz M. P., J. P., P. P., J. C., B. G., I. K. w przysługujących im udziałach, 2) o zwrocie udziału w wysokości 115/144 cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 257 m2 ha poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., na rzecz ww. osób w przysługujących im udziałach; 3) o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt 1 i 2 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty: 62 741,43 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W pkt od 4-7 ww. decyzji organ zawarł sposób wpłaty poszczególnych należności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie administracyjne zainicjowane zostało pismem M. P. i J. C. z 16 października 2019 r., o zwrot nieruchomości składającej się z działek: nr [...] i nr [...], jako niezagospodarowanej na cel jej wywłaszczenia. Następnie, w toku postępowania administracyjnego z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości wystąpili J. C. oraz P. P. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Starosta ustalił, że decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] - [...] z dnia 19 marca 1990 r. oraz decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 27 października 1993 r. dokonano wywłaszczenia udziałów w nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", Przedsięwzięcie III zad. 1.3.5., zad. 1.3.6., zad. 1.3.7. W dacie wywłaszczenia, dla nieruchomości składającej się z ww. działek prawo własności ujawnione było w księdze wieczystej na rzecz: M. T. w 7/24 cz., D. G. w 7/24 cz., J. P. w 11/144 cz., S. P. 1/8 cz., S. P. w 11/144 cz., P. P. w 11/144 cz. oraz M. P. w 1/16 cz. Po dacie wywłaszczenia działki nie zmieniły swoich atrybutów. Spadek po zmarłej 6 kwietnia 2002 r. M. T. nabyła w całości córka J. C.. D. G. zmarła 24 września 2016 r., a spadek po niej nabyli: syn B. G. i córka I. K. po 1/2 cz., którzy złożyli oświadczenia o przyłączeniu się do sprawy o zwrot nieruchomości. Próba zawiadomienia S. P., o możliwości przyłączenia się do ww. sprawy, nie przyniosła pozytywnego efektu, gdyż przesyłka z zawiadomieniem skierowana na adres wskazany w decyzji wywłaszczeniowej została zwrócona do nadawcy, z adnotacją o niepodjęciu w terminie, po dwukrotnej awizacji. S. P. zmarła w dniu 28 maja 2012 r. Ustalono, że nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po ww. oraz, że do dnia orzekania nie zarejestrowano notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Wobec powyższego organ orzekający nie mógł powiadomić pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości. Według Starosty, ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie powstało bowiem osiedle mieszkaniowe [...], I Etap, III przedsięwzięcie, zadanie 1.3.5, co wykazała analiza archiwalnych zdjęć lotniczych, a w konsekwencji, w ramach tego osiedla, nie zainwestowano zielenią terenu działki nr [...] - co zakładała "Plansza podstawowa - zieleń", jak również nie rozbudowano na jej części drogi ul. [...] - co z kolei zakładała plansza z rysunkiem "Podział terenu." Natomiast działka na [...], usytuowana była poza granicami planowanej inwestycji, co sugeruje, iż od samego początku była zbędna dla realizacji ww. inwestycji. Organ uznał, że fakt istnienia pod powierzchnią części działki nr [...], infrastruktury ciepłowniczej, której zarys był już widoczny na "Planszy uzbrojenia", nie może mieć charakteru rozstrzygającego. Z tych przyczyn, według Starosty, nieruchomość składającą się z działek: nr [...] i nr [...], należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Organ stwierdził również, że skoro z wnioskiem o zwrot wystąpiła część osób uprawnionych, przedmiotem zwrotu w pkt. 1 i pkt. 2 sentencji decyzji są udziały wynoszące łącznie 115/144 cz. w nieruchomości, natomiast udział wynoszący 29/144 cz., z uwagi na brak stosownego wniosku pozostałych uprawnionych, pozostaje własnością Gminy K.. W końcowej części decyzji organ szczegółowo opisał zasady i tryb rozliczeń wynikające ze zwrotu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina K. Decyzją z 8 listopada 2022 r., na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda Małopolski uchylił ww. decyzję w części i orzekł o odmowie zwrotu udziałów w nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] na rzecz J. C., P. P., J. C., B. G. i I. K.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z nieustaleniem spadkobierców zmarłej strony, organ odwoławczy niniejszą decyzją rozpatrzył odwołanie od części decyzji Starosty K. z 26 kwietnia 2022 r., natomiast postanowieniem z 8 listopada 2022 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, tj. w stosunku do udziału przypadającego zmarłej M. P., do czasu ustalenia jej następców prawnych. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji co do zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, iż na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] znajduje się sieć cieplna o parametrach 2x DN 800, wprowadzona na majątek M. S.A. dokumentem OT 133/94 z 26 sierpnia 1994 r., która została wybudowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych i nadal służy zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców. Przedmiotowa nieruchomość została wiec wykorzystana na cel wywłaszczenia, a mianowicie pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], a w jego ramach pod budowę instalacji podziemnych (sieć ciepłownicza). Tym samym nie można jej uznać jako zbędnej na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. W konsekwencji wobec ustalenia, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była nieruchomością "dowłaszczoną", możliwość jej zwrotu jest uwarunkowana możliwością zwrotu działki jako niezbędnej dla realizacji określonego celu wywłaszczenia. Biorąc zatem pod uwagę, że nieruchomość wywłaszczona oznaczona jako działka nr [...] nie została uznana jako zbędna na cel wywłaszczenia, brak jest możliwości zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: I. K., J. C., J P. i P. P.. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyło kilka osób, w tym M. P., która zmarła 15 września 2022 r., w czasie postępowania odwoławczego. W uwzględnieniu tego faktu Wojewoda Małopolski zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu udziałów w nieruchomości na rzecz M. P., w stosunku do przysługującego jej udziału. Jednocześnie Wojewoda wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą uchylił w części decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu udziałów w nieruchomości na rzecz J. C., P. P., J. C., B. G. oraz I. K.. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy w tych samych granicach, co organ pierwszej instancji, tj. nie orzekł co do udziału przypadającego spadkobiercom zmarłej M. P. W ocenie Sądu I instancji, działaniem takim organ odwoławczy naruszył art. 136 ust. 3b u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki podkreślił, że nie kwestionuje przyjętej w orzecznictwie i doktrynie dopuszczalności wydania częściowej decyzji administracyjnej. Taka możliwość dotyczy zwykle jednak aspektu przedmiotowego sprawy, nie zaś podmiotowego. W rozpatrywanej sprawie nie można pomijać i tego, że jej "podmiotowy" podział, prowadziłby do trudnego do zaakceptowania niewątpliwego faktycznego osłabienia sytuacji procesowej podmiotów, których roszczenie o zwrot rozpatrywane byłoby po wydaniu decyzji "częściowej". Sąd Wojewódzki wskazał, że rozstrzygając sprawę ponownie organ odwoławczy zobowiązany będzie prowadzić jedno postępowanie i wydać jedną decyzję w odniesieniu do wszystkich zgłoszonych żądań. Tylko kierunkowo, nie przesądzając rozstrzygnięcia sprawy, wskazał, że organ odwoławczy powinien ponownie pochylić się nad zgromadzonym materiałem dowodowym i dokonać jego kompleksowej oceny, jak tego wymaga art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., uwzględniając dowody wskazane przez strony postępowania, w szczególności w zakresie wymaganym dla ustalenia, czy zrealizowany został na przedmiotowych działkach cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Zdaniem Sądu, na taką konieczność naprowadza lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy, kwestionując ustalenia organu I instancji, nawiązał do zasięgu osiedla mieszkaniowego [...] ustalonego na podstawie serwisu internetowego "google-maps". Organ odwoławczy powinien ponownie pochylić się również nad tym, czy istniejąca na części działki nr [...] sieć cieplna o parametrach 2x DN 800, stanowiła realizację ustalonego celu wywłaszczenia, co wymaga określenia przynajmniej przybliżonego czasu jej wybudowania, czego organ odwoławczy nie uczynił. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: Wojewoda Małopolski i Gmina Miejska K. Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z art. 136 ust. 3 b u.g.n., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy w tych samych granicach, co organ I instancji, tj. nie orzekł co do udziału przypadającego spadkobiercom zmarłej M. P. II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez błędną interpretację art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest wydanie częściowej decyzji 1) ale tylko w aspekcie przedmiotowym sprawy, 2) art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. przez błędne przyjęcie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda Małopolski wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych prawem, zrzekając się rozprawy w tej sprawie. Gmina Miejska K., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 w § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji będące konsekwencją błędnego przyjęcia, iż organ odwoławczy zobowiązany jest do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego i wydania jednej decyzji w odniesieniu do wszystkich żądań, podczas gdy śmierć jednego z uprawnionych (byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości) nie stoi na przeszkodzie w wydaniu orzeczenia o zwrocie części nieruchomości na rzecz pozostałych uprawnionych uczestniczących w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym organ odwoławczy był uprawniony do wydania orzeczenia uchylającego w części decyzję Starosty; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i 3b u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ odwoławczy zobowiązany jest do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego i wydania jednej decyzji w odniesieniu do wszystkich żądań, podczas gdy sprawy administracyjne o zwrot poszczególnych udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, rozpatrywane w jednym postępowaniu zachowują odrębność i w przypadkach uzależnienia działania jednego wnioskodawcy od działań pozostałych uprawnionych mogą być zakończone wydaniem oddzielnych decyzji, albowiem sam fakt prowadzenia jednego postępowania administracyjnego nie wyklucza wydania decyzji częściowych. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina Miejska K. wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi, zrzekając się rozprawy w tej sprawie. W odpowiedziach na skargi kasacyjne I. K., J. C., J P. i P. P. wnieśli o oddalenie obu skarg kasacyjnych, zaś Gmina Miejska K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznane w takich granicach skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wymaga przypomnienia, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Wojewody Małopolskiego z 8 listopada 2022 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty K. z 26 kwietnia 2022 r., zostały wydane, gdy zdanie pierwsze art. 136 ust. 3 u.g.n. miało już następujące brzmienie: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu." Brzmienie to zostało nadane art. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz. U. 2019, poz. 801) zmieniającej nin. ustawę z dniem 14 maja 2019 r. Zmiana ta była powodowana m. in. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. SK 26/14, w którym Trybunał orzekł, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (OTK-A 2015/7/101). W uzasadnieniu powyższego wyroku TK stwierdził m. in., że "Mechanizm wynikający z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. (w poprzednim brzmieniu, na tle którego praktyka orzecznicza zakładała, że bezwzględnie konieczne jest złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych) zakłada blokowanie możliwości realizacji samodzielnych roszczeń podmiotów zainteresowanych restytucją w imię zachowania prawa do realizacji analogicznych roszczeń podmiotów, które w danym postępowaniu nie ubiegają się o odzyskanie utraconych udziałów w nieruchomości. Chroni więc osoby nieobecne lub przeciwne restytucji kosztem osób, które bezpośrednio zmierzają do realizacji (aktualizacji) przysługującego im prawa. Pozostałe osoby uprawnione zawsze mają prawo odmówić (także per facta concludentia) przyłączenia się do wniosku o zwrot nieruchomości, a wnioskodawca nie dysponuje żadnymi instrumentami wpływu na tę decyzję". Dlatego też, zmieniając ów niekonstytucyjny stan rzeczy, ustawodawca w aktualnym stanie prawnym uznał, że z roszczeniem o zwrot może wystąpić każdy z byłych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości lub ich spadkobierców, w zakresie wynikającym ze swojego udziału. W takim wypadku organ zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.) i gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań (art. 136 ust. 3b u.g.n.). Celem tych zmian było zatem umożliwienie każdemu ze współwłaścicieli zainteresowanych zwrotem udziałów w wywłaszczonej nieruchomości złożenie odrębnego wniosku. Aktualnie zatem ustawodawca nie stawia już wymogu, aby wniosek o zwrot pochodził od wszystkich współwłaścicieli. Powyższa zmiana stanu prawnego nie oznacza jednak możliwości dowolnego konfigurowania pod względem podmiotowym postępowania zwrotowego na każdym jego etapie (v. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1360/21). Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powyższe wskazuje zatem, że możliwość objęcia danej sprawy, w której występuje wiele stron, jednym postępowaniem zależy od zachodzących między ich prawami lub obowiązkami relacji. Jeżeli mają one charakter materialny (tj. wywodzą się z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy – współuczestnictwo materialne) to organ może prowadzić jedno postępowanie, kończąc je również jedną decyzją. Oprócz tego odnieść należy się także do pojęcia "sprawy administracyjnej", ponieważ postępowanie administracyjne toczy się właśnie w jakieś "sprawie", a istotą decyzji administracyjnej jest rozstrzygniecie przez organ danej sprawy. Jakkolwiek wspomniane pojęcie nie posiada definicji ustawowej, to większość doktryny przyjmuje, że: "sprawę administracyjną stanowi więc ta przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr nr 1022, Prawo CLVIII, s. 334). Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez dany podmiot żądania wszczęcia postępowania. Przekładając cytowane normy i ich wykładnię na stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że "sprawą administracyjną" jest tu obowiązek rozstrzygnięcia przez organ w przedmiocie wniosku wszystkich zainteresowanych, dotyczącego zwrotu udziałów w nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] wywłaszczonej decyzjami z 1990 r. i 1993 r. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zwrot wystąpiła część osób uprawnionych, tj.: dawni współwłaściciele ww. działek - J P. (udział w 11/44 cz.), M. P. (udział w 1/16 cz.) i P. P. (udział w 11/144 cz.) oraz następcy prawni dawnych współwłaścicieli - J. C. (następca prawny M. T. w udziale 7/24 cz.), B. G. i I. K. (następcy prawni D. G. w udziale 7/24 cz.). W toku postępowania odwoławczego, w dniu 15 września 2022 r. zmarła M. P. Złożenie wniosku przez część dawnych współwłaścicieli i ich następców prawnych oznacza tym samym, że organ ma obowiązek prowadzić jedno postępowanie w zakresie wszystkich złożonych wniosków. W takiej też konfiguracji to postępowanie winno zostać zakończone decyzją. I tak też miało to początkowo miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ I instancji decyzją z 26 kwietnia 2022 r. orzekając o zwrocie udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, rozpoznał wszystkie złożone wnioski dawnych współwłaścicieli nieruchomości i ich następców prawnych. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest zaś wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a zatem organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r. IV SA 536/96 publ. LEX nr 43127). W niniejszej sprawie natomiast organ odwoławczy rozpoznawał sprawę w innych granicach niż uczynił to organ I instancji. Nie rozstrzygnął bowiem o udziale przypadającym spadkobiercom M. P. Takie działanie narusza normę wynikającą z art. 136 ust. 3b u.g.n., która wymaga prowadzenia jednego postępowania wobec zgłoszonych skutecznie roszczeń o zwrot i w realiach tej sprawy wyznacza również granice rozpoznania przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy. Z tej przyczyny roszczenie następców prawnych M. P. winno zostać rozpoznane łącznie z roszczeniami zgłoszonymi przez pozostałych uprawnionych. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej rozstrzygnięcie Starosty w części i orzekającej o odmowie zwrotu udziałów w nieruchomości na rzecz J. C., P. P., J. C., B. G. i I. K., przy jednoczesnym zawieszeniu postępowania odwoławczego w sprawie zwrotu udziałów w nieruchomości na rzecz M. P., ma ten skutek, że organ nie prowadzi już jednego, lecz dwa postępowania w sprawie, a taki stan niewątpliwie narusza art. 136 ust. 3b u.g.n. Jak już wskazano powyżej organ I instancji wydał jedną decyzję o charakterze całościowym – rozstrzygnął całą sprawę administracyjną zainicjowaną złożonymi wnioskami o zwrot. Dopuszczalną treść decyzji organu odwoławczego determinuje art. 138 k.p.a.; gdy idzie o rozstrzygnięcia merytoryczne, organ może albo utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (w tym ostatnim przypadku nieuchylona część decyzji pierwszoinstancyjnej pozostaje w mocy). Zakres merytorycznego rozstrzygnięcia w decyzjach obu instancji powinien być zatem taki sam. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji akceptowane w orzecznictwie i doktrynie przypadki wydawania decyzji częściowej na ogół dotyczą podziału przedmiotowego sprawy, a nie podmiotowego. Taki podmiotowy podział sprawy trudno by zaakceptować, ilekroć wiadomo, że rozstrzygnięcie musi być co do zasady tożsame w stosunku do wszystkich. Uprzednia decyzja "częściowa" wydana w odniesieniu do niektórych uczestników po uzyskaniu waloru ostateczności lub nawet prawomocności formalnie nie tworzyłaby wprawdzie stanu rei iudicate w stosunku do pozostałych uczestników, ale niewątpliwie silnie oddziaływałaby na następcze rozstrzygnięcie wobec nich – ich prawa procesowe doznawałyby zatem de facto istotnego ograniczenia. Z przedstawionych powyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznał podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także podniesiony przez Gminę Miejską K. zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 i 3b u.g.n. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut Wojewody Małopolskiego dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazujący na błędne przyjęcie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, gdyż autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił tego zarzutu; tym samym nie wykazał słuszności swojego stanowiska. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.