I OSK 2938/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 229/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 grudnia 2022 r. nr DO-II.7610.223.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. I SA/Wa 229/23 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 grudnia 2022 r. nr DO-II.7610.223.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że sprawa dotyczyła tzw. uwłaszczenia na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji [...], a kluczową przesłanką, której spełnienia domagał się organ, było udowodnienie, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe znajdowało się w posiadaniu spornych działek w dniu 5 grudnia 1990 r. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami, że skarżąca spółka nie przedstawiła wystarczających dowodów na tę okoliczność; przedłożona decyzja z 1976 r. nie zgadzała się pod względem powierzchni z działkami objętymi wnioskiem, a wypis z rejestru gruntów pochodził z 2012 r. i nie świadczył o stanie posiadania w 1990 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy wzywały spółkę do przedłożenia innych dokumentów (np. dowodów opłat) potwierdzających posiadanie w kluczowej dacie, jednak Polskie Koleje Państwowe S.A. nie odpowiedziała na to wezwanie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, choć na organie spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego, nie zwalnia to strony od współdziałania, zwłaszcza gdy to ona powinna być w posiadaniu dowodów na poparcie swojego żądania. Z powodu nieudowodnienia przez spółkę kluczowej przesłanki posiadania gruntu na dzień 5 grudnia 1990 r., skarga została uznana za bezzasadną i oddalona. Skargę kasacyjną od wyroku złożyła Spółka zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako u.PKP) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół braku kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej jako: "u.PKP"). Konkretnie, spór dotyczy ustalenia, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP posiadało działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] i [...], położone w Katowicach, obręb [...]. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że choć spełniona została przesłanka własności Skarbu Państwa, to Polskie Koleje Państwowe nie wykazały w sposób przewidziany prawem faktu posiadania tych nieruchomości we wskazanej dacie. Skarga kasacyjna oparta została na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 u.PKP, oraz naruszeniu przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. (a w konsekwencji art. 75 § 1 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej jako: "k.p.a."), art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie go oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji publicznej art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca upatruje tych uchybień w ograniczeniu zasady równej mocy środków dowodowych i przerzuceniu na stronę ciężaru dowodu w zakresie posiadania gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Ten zarzut jest niezasadny. Przepis art. 34 ust. 1 u.PKP stanowi, że uwłaszczenie następuje ex lege, pod warunkiem kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: 1) grunty są własnością Skarbu Państwa; 2) grunty znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w dniu 5 grudnia 1990 r.; 3) przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się i nie legitymuje dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego, dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, ma charakter deklaratoryjny i wymaga ustalenia, czy w dacie wejścia w życie ustawy (27 października 2000 r.) te przesłanki były spełnione. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że dla potwierdzenia przesłanki posiadania w dniu 5 grudnia 1990 r. miarodajne są dokumenty wskazane w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29). Katalog ten nie ogranicza zasady równej mocy dowodowej w sposób sprzeczny z k.p.a., lecz stanowi uszczegółowienie, w jakiej formie dowodowej, z uwagi na specyfikę i historyczny kontekst uwłaszczenia, należy poszukiwać dowodów posiadania. W przypadku braku dokumentów wymienionych w § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza zastosowanie art. 75 k.p.a., a więc również innych dowodów. Jednakże w niniejszej sprawie PKP przedłożyło jedynie wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 12 czerwca 2012 r. oraz decyzję Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 30 kwietnia 1976 r. Sąd pierwszej instancji trafnie w tej sytuacji ocenił, że żaden z tych dokumentów nie stanowi wystarczającego dowodu posiadania gruntu w dacie kluczowej, tj. 5 grudnia 1990 r. Wypis z 2012 r. nie potwierdza stanu posiadania 22 lata wcześniej. Decyzja z 1976 r. dotyczy innej powierzchni ([...] m²) niż łączna powierzchnia działek objętych wnioskiem ([...] m²), a ponadto nie odnosi się do konkretnych działek ewidencyjnych. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) nie mają charakteru absolutnego i nie zwalniają strony postępowania od współudziału w jego realizacji. Organ administracji, a w konsekwencji Sąd, nie może zastąpić strony w gromadzeniu dowodów, które, z uwagi na ich charakter (np. dokumenty wewnętrzne PKP dotyczące ponoszenia opłat lub inwestycji), powinny znajdować się w jej posiadaniu. Organy podejmowały działania wyjaśniające, wzywając PKP do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie gruntu w dacie 5 grudnia 1990 r., na które to wezwanie skarżąca nie udzieliła odpowiedzi. Ponadto, Prezydent Miasta Katowice – również wezwany przez organ – poinformował o braku dokumentów świadczących o posiadaniu gruntu przez PKP w krytycznej dacie. Tym samym, nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia procedury dowodowej, w sytuacji gdy wyczerpały one dostępne środki, a strona postępowania nie współpracowała w zakresie przedstawienia dowodów, którymi powinna dysponować. Brak zasadności zarzutów proceduralnych przesądza o braku podstaw do kwestionowania dokonanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych w zakresie braku udowodnienia posiadania. W konsekwencji, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 u.PKP przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż PKP nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, również nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Wykładnia przepisu art. 34 ust. 1 u.PKP, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest prawidłowa. Przepis ten wyraźnie wymaga posiadania gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Skoro w toku postępowania administracyjnego i sądowego skarżąca nie przedstawiła żadnego wiarygodnego i miarodajnego dowodu, który w sposób przewidziany prawem potwierdzałby tę przesłankę, nie mogło dojść do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Brak udowodnienia jednego z kumulatywnych warunków uwłaszczenia, tj. posiadania gruntu w dacie 5 grudnia 1990 r., słusznie doprowadził organy do odmowy stwierdzenia nabycia tego prawa, a stanowisko to trafnie zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.