I OSK 3061/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Starosty Pabianickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 557/23 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Starosty Pabianickiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 marca 2023 r. nr SKO.4160.25.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 557/23 oddalił skargę Skarbu Państwa – Starosty Pabianickiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 marca 2023 r. nr SKO.4160.25.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Starosta Pabianicki zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 151 P.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której "zaskarżona decyzja" naruszała art. 141 § 1 w związku z art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez odmowę przyznania wnoszącemu skargę kasacyjną przymiotu strony w postępowaniu i uznanie, że nie posiada on interesu prawnego do złożenia zażalenia w sprawie, podczas gdy wnoszący skargę kasacyjną taki interes prawny posiada, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej "decyzji" w trybie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.; b) art. 151 P.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której zaskarżona "decyzja" naruszała art. 64 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo wystąpienia przesłanek, podczas gdy organ odwoławczy powinien wezwać wnoszącego pismo do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej "decyzji" w trybie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 29 marca 2023 r. w całości. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że starosta, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), powoływanej dalej jako "u.s.p.", organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Z kolei, podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., są przepisy administracyjnego prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej. Skarb Państwa - Starosta Pabianicki ma więc interes prawny we wskazanej sprawie jako organ kierujący bieżącymi sprawami powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz. Zatem, zgodnie z art. 28 K.p.a., jest on stroną postępowania. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, z zasady ogólnej przyjętej w art. 9 K.p.a. wynika, że braki co do treści podania nie powodują od razu bezskuteczności podania. Przepis art. 64 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z orzecznictwa wynika, że jeżeli podmiot wnoszący działa przez pełnomocnika, należy wezwać do uzupełnienia braku formalnego przez dostarczenie właściwego pełnomocnictwa (tak NSA w wyrokach z 8 grudnia 1993 r. sygn. akt III SA 488/93, z 1 października 2001 r. sygn. akt II SA 2177/00, czy z 5 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 703/00). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyraził też pogląd, że art. 134 K.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym (tak NSA w wyrokach z: 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 978/07, 26 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1866/10, 13 marca 2014 r. sygn. akt 1878/13, 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1269/13, 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2792/13, 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1049/14, czy 12 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1696/17). Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej podtrzymane zostało stanowisko, że Skarb Państwa - Starosta Pabianicki ma interes prawny we wskazanej sprawie jako organ kierujący bieżącymi sprawami powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz, a zatem, zgodnie z art. 28 K.p.a., jest on stroną postępowania. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne. Stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdolność występowania w postępowaniu administracyjnym jako strony mają osoby fizyczne, osoby prawne, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne (art. 29 K.p.a.). W sprawie nie jest sporne, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez Powiat Pabianicki, reprezentowany przez Zarząd Powiatu Pabianickiego. Żądanie wznowienia zostało wniesione w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i dotyczyło postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 6 listopada 2018 r. nr 25/2018 zatwierdzającą podział nieruchomości położonej w Konstantynowie Łódzkim przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [1] w obrębie [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Tym samym zdolność administracyjną w postępowaniu administracyjnym posiada powiat jako osoba prawna. W odniesieniu do osób prawnych zdolność do występowania w postępowaniu administracyjnym jako strona ocenia się na podstawie przepisów ustrojowych, w rozpoznawanej sprawie były to zatem przepisy ustawy o samorządzie powiatowym. I tak, jak zauważa skarżący kasacyjnie, zgodnie z art. 34 ust. 1 u.s.p. to starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Dodać trzeba, że problem zdolności administracyjnej musi być rozważany nie tylko na gruncie ogólnych przepisów ustrojowych, ale także na gruncie przepisów prawa materialnego istotnych z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Takimi przepisami w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące podziału ewidencyjnego nieruchomości dokonywanego na wniosek jej właściciela (art. 98 u.g.n.). Zastrzec tu jednak trzeba, że z uwagi na przedmiot zaskarżenia, poza zakresem sądowej kontroli pozostaje kwestia zgodności z prawem pierwszoinstancyjnego postanowienia Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 24 stycznia 2023 r. znak: GPN.6831.25.2018/2023, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Przypomnienia wymaga wyłącznie, że postanowieniem tym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 6 listopada 2018 r. Okolicznością niekwestionowaną jest, że zażalenie na to postanowienie złożył Skarb Państwa - Starosta Pabianicki, reprezentowany przez adwokata A.A., który powołał się na umocowanie wynikające z pełnomocnictwa z 4 lipca 2019 r. nr KS.077.1.20.2019. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z 29 marca 2023 r. nr SKO.4160.25.2023 stwierdziło niedopuszczalność zażalenia zgodnie z art. 134 K.p.a., uznając, że pomiot wnoszący zażalenie nie miał interesu prawnego, a brak ten był oczywisty. Wobec niespornych, przedstawionych powyżej, okoliczności sprawy zasadne było stanowisko organu drugiej instancji, a za nim Sądu I instancji, że status strony w postępowaniu zażaleniowym od postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania ma Powiat Pabianicki będący wnioskodawcą wznowienia. Powiat Pabianicki został zresztą określony jako strona i adresat postanowienia w przedmiocie wznowienia i postanowienie zostało mu doręczone. Tymczasem zażalenie na postanowienie Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 24 stycznia 2023 r. zostało wniesione przez Skarb Państwa. Wynika to z pisma z 7 lutego 2023 r. zawierającego zażalenie na postanowienie, w którym wyraźnie oznaczono jako stronę "Skarb Państwa – Starosta Pabianicki", reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W piśmie tym pełnomocnik określił sygnaturę akt i zawarł stwierdzenie: "Opłata od zażalenia: wnioskodawca zwolniony od kosztów sądowych (na podstawie art. 94 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych)". Do zażalenia dołączone zostało poświadczone za zgodność z oryginałem pełnomocnictwo nr KS.077.1.20.2019 udzielone między innymi adwokatowi A.A. "do reprezentowania Starosty Pabianickiego reprezentującego Skarb Państwa we wszystkich sprawach, w których pełnomocnictwo którekolwiek z Nich złoży (...)". Jak zostało wskazane w tym dokumencie, "W ramach udzielonego pełnomocnictwa pełnomocnik, który pełnomocnictwo złożył, jest upoważniony do reprezentowania Mocodawcy w tym postępowaniu, w którym powołał się na pełnomocnictwo (...)". Nie ma więc wątpliwości, że pełnomocnik wskazał Skarb Państwa jako stronę postępowania zażaleniowego. Wskazuje na to również powoływanie się przez pełnomocnika na treść art. 94 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1125 ze zm.), zgodnie z którym Skarb Państwa nie ma obowiązku uiszczania opłat. Nie ulega również wątpliwości, że Skarb Państwa nie jest stroną postępowania o wznowienie postępowania, jak również nie był stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości, którego dotyczy wniosek o wznowienie. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest natomiast wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony autor skargi kasacyjnej wskazuje wprost Skarb Państwa – Starostę Pabianickiego, co oznaczałoby, że wskazuje jako stronę skarżącą (wnoszącą zażalenie) starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a z drugiej strony odwołuje się do art. 34 ust. 1 u.s.p. wywodząc interes prawny Starosty Pabianickiego we wskazanej sprawie z jego pozycji ustrojowej jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, tj. kierowania bieżącymi sprawami powiatu i reprezentowania powiatu na zewnątrz. Wyjaśnienia więc wymaga, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. zadanie reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami powierzono staroście (rozumianemu także zgodnie z art. 4 pkt 9b1 jako prezydent miasta na prawach powiatu - por. art. 91 i n. u.s.p. oraz postanowienie SN z 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CSK 263/08, Lexis.pl nr 2811287) wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Wprowadzono tutaj zasadę domniemania kompetencji starosty w zakresie gospodarowania nieruchomościami (por. uchwała SN z 23 kwietnia 2008 r., III CZP 30/08, Lexis.pl nr 1888389). Reguła ta jednak doznaje wielu wyjątków. Starosta występuje jako statio fisci, w przypadkach kiedy podejmuje czynności cywilnoprawne przewidziane w ustawie (por. wyrok SN z 9 sierpnia 2000 r. sygn. akt I CKN 843/00, Lexis.pl nr 380637; wyrok SN z 2 lipca 2004 r. sygn. akt II CK 405/03, Lexis.pl nr 1611012). Zatem to starosta (ewentualnie prezydent miasta na prawach powiatu) będzie występował w sprawach sądowoadministracyjnych dotyczących nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jako mający interes prawny w tych sprawach, a także w sprawach sądowych cywilnych dotyczących takich nieruchomości. Przepis art. 11 ust. 1 u.g.n. określa także sposób reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Ustawa przyznaje uprawnienie do reprezentacji organom wykonawczym poszczególnych jednostek: wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), zarządowi powiatu (starosta, wicestarosta i pozostali członkowie zarządu), zarządowi województwa (marszałek województwa, wiceprzewodniczący i pozostali członkowie zarządu). Przepis art. 11 ust. 1 stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 11a u.g.n.). Przepisy te korespondują z treścią art. 4 pkt 9 u.g.n., który stanowi, że organem właściwym do reprezentowania Skarbu Państwa jest starosta, a organami właściwymi do reprezentowania jednostek samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Reasumując, na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami co do zasady starosta może zatem reprezentować zarówno Skarb Państwa, jak i powiat, w zależności od tego, któremu z tych podmiotów przysługuje prawo własności nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy okolicznością niesporną jest, że część dzielonej nieruchomości przeszła z mocy prawa na własność Gminy Konstantynów Łódzki, a okolicznością, na którą powoływano się we wniosku o wznowienie postępowania, było przeznaczenie tej nieruchomości w obowiązującym planie miejscowym pod drogę powiatową. Żadna z tych okoliczności zatem nie przemawia za prawem własności Skarbu Państwa do dzielonej nieruchomości. Nie mógł być zatem zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 1, art. 28 i art. 29 K.p.a. przez odmowę przyznania wnoszącemu skargę kasacyjną przymiotu strony w postępowaniu i uznanie, że nie posiada on interesu prawnego do złożenia zażalenia w sprawie. Zgodzić się trzeba również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że treść omawianego zażalenia, które w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. jest traktowane przez ustawodawcę jako podanie, dowodzi, że posiada ono wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, które - wbrew stanowisku strony skarżącej - wykluczały prawną możliwość uznania, że jest ono dotknięte brakami formalnymi, które powinny zostać usunięte w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Skarżący skutecznie nie zwalczył stanowiska Sadu I instancji, że w świetle zebranego materiału dowodowego, podmiot wnoszący zażalenie pozostawał bezsporny. W sprawie nie zachodziła zatem konieczność wezwania wnoszącego zażalenie do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia właściwego pełnomocnictwa pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 K.p.a. W tej sytuacji, z uwagi na wystąpienie oczywistej niedopuszczalności zażalenia z przyczyn podmiotowych, organ drugiej instancji prawidłowo nie prowadził postępowania wyjaśniającego w kwestii legitymacji wnoszącego zażalenie i wydał postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a., a Sąd I instancji prawidłowo to rozstrzygnięcie zaaprobował. Rację należało również przyznać Sądowi I instancji, że nawet gdyby przyjąć, że organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. a nie na podstawie art. 134 K.p.a., to nie miałoby to istotnego wpływu na sytuację prawną skarżącego, ponieważ w obu przypadkach chodzi o ocenę prawidłowości zastosowania tych samych przepisów prawa materialnego, na podstawie których dokonuje się ustalenia legitymacji procesowej skarżącego. Nie mógł być więc uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.