I OSK 3099/23

Dnia 7 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 299/23 w sprawie ze skarg M. P. i H. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2022 r. nr WS-VI.7534.3.83.2022.KP w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 299/23 w ten sposób, że w miejsce nazwiska skarżącej "P." wpisuje "P."; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 czerwca 2023 r. oddalił skargi M. P. i H. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2022 r. nr WS-VI.7534.3.83.2022.KP w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi skarżącej, pomimo naruszenia przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, co stanowiło wyraz nierównego traktowania strony i godziło w zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów znajdujących się w aktach sprawy przed wydaniem w sprawie merytorycznej decyzji, co nastąpiło nagle, pozbawiając stronę prawa do przeglądnięcia akt sprawy i zgłoszenia nowych wniosków dowodowych oraz odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, 2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi skarżącej, pomimo naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym oraz niepełnym zbadaniu materiału dowodowego sprawy poprzez brak pogłębionej analizy zgromadzonego materiału, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, polegający na uznaniu, że działki nr [...] oraz nr [...] w granicach parcel katastralnych 1. kat. [...], l.kat. [...] i 1. kat. [...] stanowią fragment drogi publicznej, pomimo, że w toku postępowania ustalono, że działki te zostały zajęte pod pas drogowy, a nie pod drogę publiczną, a zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z którego wynika, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości, gdy nieruchomość objęta wnioskiem stanowi drogę publiczną, 3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi skarżącej, pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 2a ust. 2 ustawy w z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na stwierdzeniu, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi drogę publiczną, a zatem jej zwrot nie jest możliwy, podczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działki nr [...] i nr [...] w granicach parcel katastralnych 1. kat. [...], l.kat. [...] oraz 1. kat. zostały zajęte pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...], a nie pod drogę publiczną. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zrzekając się rozprawy w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w niej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy. Kontroli Sądu I instancji podlegała decyzja Wojewody Małopolskiego w przedmiocie odmowy zwrotu na rzecz M. P. i H. P. udziału w nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] i [...] – w granicach parcel katastralnych l. kat. [...] oraz [...] – b. gmina katastralna C., które wywłaszczone zostały na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K. dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko Wojewody, że przedmiotowe działki znajdują się w całości w pasie drogowym drogi publicznej kategorii wojewódzkiej (ul. [...]), a zatem nie mogą zostać zwrócone na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, bo sprzeciwia się temu art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, dalej: u.d.p). Z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie podmioty publiczne. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie podnosząc, że przedmiotowe działki nie stanowią fragmentu drogi publicznej. Działki te zostały zajęte pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...]. Oznacza to – zdaniem skarżącej kasacyjnie - że nie zostały one zajęte pod drogę publiczną, a jedynie pod pas drogowy. W tej sytuacji nie zostały więc spełnione przesłanki z art. 2a ust. 2 u.d.p. W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna – jak stwierdzono to na wstępie - nie była uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem w pełni przedstawione powyżej stanowisko Sądu Wojewódzkiego. Po pierwsze, za niezasadny należy uznać pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 8 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjne miała zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, wglądu w dokumenty i wypowiedzenia w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji merytorycznych, z którego to prawa nie skorzystała. Pismem z 21 lutego 2022 r. M. P. została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Pismo to skarżąca kasacyjnie odebrała 3 marca 2022 r., zaś decyzja organu I instancji została wydana dopiero 31 marca 2022 r. Na etapie postępowania odwoławczego skarżąca kasacyjnie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który został poinformowany o stanie sprawy, możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy (v. zawiadomienie z 8 czerwca 2022 r. odebrane przez pełnomocnika 20 czerwca 2022 r.). Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na spornej w tej sprawie kwestii, czy wnioskowane do zwrotu działki stanowią obecnie fragment drogi publicznej. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że przedmiotowe działki są w całości zajęte pod pas drogowy ulicy [...], która na tym odcinku stanowi drogę publiczną kategorii wojewódzkiej. Utrzymuje natomiast, że działki te zostały zajęte pod pas drogowy, a nie pod drogę publiczną, co – w jej ocenie – oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 2a ust. 2 u.d.p., stanowiące przeszkodę do zwrotu nieruchomości. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Sąd I instancji słusznie bowiem wskazał na ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, które podziela także skład rozpoznający niniejszą sprawę, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza co do zasady urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części, a nie tylko drogi sensu stricto w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. (zob. wyrok NSA z 15.11.2024 r., I OSK 1660/21, LEX nr 3833425). Z zestawienia definicji pasa drogowego i drogi zawartych w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. wynika m.in., że elementy składające się na drogę muszą być usytuowane w pasie drogowym i przeznaczone do ruchu lub postoju pojazdów, a pas drogowy wydzielony jest liniami rozgraniczającymi. W sytuacji, gdy na całej wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana droga w znaczeniu pasa drogowego – art. 4 pkt 1 u.d.p., brak jest podstaw do zwrotu tej części nieruchomości, na której nie znajduje "urządzenia drogowe", czyli niezajętej pod drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2420/19, 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1956/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przytoczonych wyżej przepisów i orzecznictwa sądowego stanowisko Sądu I instancji, który wypowiedział się negatywnie co do możliwości zwrotu nieruchomości stanowiącej pas drogowy drogi publicznej niebędący drogą w znaczeniu ścisłym, nie stanowi naruszenia art. 2a ust. 2 u.d.p. W myśl art. 2a u.d.p. drogi publiczne stanowią bowiem własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii – co prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu (kategoria res extra commercium ) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt IV CSK 556/13 (LEX nr 1475237) aprobując co do zasady pogląd, że droga publiczna z pasem drogowym, na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., orzekł o sprostowaniu oczywistej omyłki w komparycji zaskarżonego wyroku w zakresie nazwiska skarżącej.