I OSK 3111/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 302/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 marca 2023 r. nr 467/R/2023 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 302/23, oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 marca 2023 r. nr 467/R/2023 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę kasacyjną do powyższego wyroku złożył M. K. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez odmowę uwzględnienia skargi i przyjęcie, iż operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zaś jego zakwestionowanie wymagałoby sięgnięcia do wiedzy specjalnej, podczas gdy operat szacunkowy zawiera niejasności i pomyłki, miejscami jest wewnętrznie sprzeczny, nie zawiera wszystkich wymaganych przepisami prawa elementów, a także jest sprzeczny z pozostałym materiałem dowodowym, co można stwierdzić bez korzystania z wiedzy specjalnej, w konsekwencji czego jego prawidłowa i wszechstronna ocena, dokonana zgodnie z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. prowadzi do wniosku, że operat ten nie może być podstawą do czynienia ustaleń w sprawie, co powinno było skutkować uchyleniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 marca 2023 r. o znaku SPN-R.7534.99.2022.AZ, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonego przez Skarżącego zarzut niewłaściwej oceny cechy rynkowej przypisanej przez rzeczoznawcę wycenianej nieruchomości nr 5787, braku uzasadnienia przez rzeczoznawcę zastosowanego współczynnika korekcyjnego, braku odniesienia się do wniosku dowodowego z załączonego dokumentu w postaci operatu szacunkowego z dnia 17 maja 2022 r. przygotowanego na zlecenie Burmistrza Szydłowca, co w konsekwencji uniemożliwia ocenę zaskarżonego wyroku, przede wszystkim w kontekście tego, czy wszystkie uchybienia podnoszone przez Skarżącego zostały przeanalizowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Dodatkowo: a) w trybie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, b) w trybie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. podtrzymano wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci operatu szacunkowego z dnia 17 maja 2022 r, dla działek [...] i [...] położonych w S., sporządzonego na zlecenie Burmistrza Szydłowca (dokument dołączony do skargi do WSA w Warszawie złożonej przez Skarżącego i inicjującej sprawę VIII SA/Wa 302/23) - na okoliczność: sporządzenia przez W. P. wyceny działek [...] i [...] położonych w S., posłużenia się w celu dokonania wyceny transakcjami dwóch działek położonych przy ul. J. w S. o powierzchni 117 m2 oraz 105 m2, przedstawionej przez rzeczoznawcę ceny transakcyjnej odpowiednio [...] zł oraz [...] zł - co pozostaje w sprzeczności z wartościami podanymi w operacie szacunkowym przygotowanym na potrzeby niniejszej sprawy. W związku z powyższym wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sytuacji zatem, gdy nie zachodzą przypadki nieważności postępowania, wskazane w § 2 ww. artykułu, Naczelny Sąd Administracyjny ocenia sprawę tylko pod kątem zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nieważność postępowania nie miała miejsca. Jako podstawę zarzutów skarga kasacyjna wskazuje naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który w okolicznościach badanej sprawy nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Zgodnie z tą normą procesową, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (te i niżej przytoczone orzeczenia publik. CBOSA) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji. Warto również dodać, że Sąd nie ma obowiązku odnosić się do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (por. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt III FSK 1005/22). Kontrolowany wyrok zawiera powyższe elementy, stąd też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny. Za pomocą tego zarzutu nie można natomiast podważać ustaleń faktycznych ani ocen prawnych przyjętych przez Sąd I instancji, do czego w istocie zmierza ten zarzut w niniejszej skardze kasacyjnej. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że po stronie organów obu instancji nie doszło do uchybień przy realizacji obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i załatwienia sprawy. W istocie zarzuty te zmierzają do podważenia ustalonej przez biegłą w operacie z 7 listopada 2022 r. wartości przejętej nieruchomości. Operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015r., I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, 22). Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie jej z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji dokonały, co prawidłowo również zaakceptował Sąd wojewódzki. Wskazać należy, że organ może zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów. Organ może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Powyższe uwagi zakreślają zatem ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowo-administracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie. Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze, przy zastosowaniu metody porównywania parami. Biegła w sposób prawidłowy poddała analizie lokalny rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi z terenu S. i P. Biegła wskazała na cechy i wagi - współczynniki mające wpływ na ustalenie wartości nieruchomości. Biegła scharakteryzowała nieruchomości podobne, wskazała jakie cechy rynkowe mają wpływ na wartość nieruchomości i poszczególnym cechom przypisała odpowiednie zakresy współczynników korygujących. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jak już wyże podkreślono w zakresie wiedzy specjalnej rzeczoznawcy pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2568/19). Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16). Jeżeli więc strona uważa, że operat jest wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Samo przekonanie strony o wyżej wartości wycenianej nieruchomości nie jest wystarczające do jego podważenia. Należy także zauważyć, że sporządzony w sprawie operat miał charakter indywidualny i dotyczył ściśle określonej nieruchomości, a także został sporządzony w określonym momencie. Zatem powoływanie się na ustalenia zawarte w innych operatach nie podważają wiarygodności sporządzonego operatu, bo stan faktyczny stanowiący podstawę ich sporządzenia nie był identyczny ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy, inne były też daty ich sporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono też, że sporządzony w sprawie operat jest wewnętrznie sprzeczny oraz zawiera niejasności i pomyłki. Wynika to, w ocenie skarżącego kasacyjnie, przede wszystkim z tego, że biegła nie wyceniła odrębnie dwóch działek, ale dokonała wyceny jednej dużej działki jako iloczyn łącznej powierzchni tych działek . Odnosząc się do tych twierdzeń, wskazać należy, że pojęcie działki ewidencyjnej nie zawsze jest tożsame z pojęciem nieruchomości, a przepisy działu III rozdziału 1 u.g.n. ( w którym to dziale znajduje się art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący podstawę przejęcia oraz ustalenia odszkodowania). dotyczą właśnie nieruchomości, a nie działek ewidencyjnych. Kategorię działki ewidencyjnej, oznaczającej ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek określają przepisy dotyczące geodezji i kartografii (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz.U. z 2024 r., poz. 219 t.j.). Przedmiotem przejścia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast nieruchomość, a nie działka. Działka ewidencyjna może wraz z innymi działkami wchodzić w skład większej nieruchomości, obejmującej kompleks takich działek i stanowiącej własność jednego podmiotu. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, obie przejęte działki stanowią jeden kompleks i są własnością tego samego podmiotu. Mogły zostać zatem wycenione jako jedna nieruchomość. Nota bene taki sposób wyceny wskazał sam skarżący (vide jego pismo z dnia 5 sierpnia 2022 r. znajdujące się w aktach administarcyjnych). Końcowo zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżącego kasacyjnie wniosku dowodowego przez dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 17 maja 2022 r. W oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są władne do przeprowadzania tego rodzaju dowodów. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentu, gdyż jest to zupełnie inna kategoria dowodu (dowód z ekspertyzy) – por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r. I OSK 1131/19. W świetle zaprezentowanych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne, a zaskarżony wyrok jako odpowiadający prawu. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.