I OSK 45/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 437/22 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 437/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina Kolbuszowa, polegającej na ujawnieniu dawnej parceli nr [...], która zdaniem skarżącego znajduje się w obrębie aktualnej działki nr [...] będącej przedmiotem własności małżonków H. i M. G. i która objęta jest księgą wieczystą nr [...]. Zaznaczyć należy, że wpisy dotyczące działki nr [...] zawarte w ewidencji gruntów zgodne są z wpisami w księdze wieczystej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię: a) § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ppkt b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) polegające na przyjęciu, że ujawnienie działki ewidencyjnej może jedynie nastąpić w sytuacji aktualnego uregulowania stanu prawnego lub dokonania czynności prawnej; b) art. 24 ust. 2a pkt 2 i pkt 1 ppkt c i d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że podstawa aktualizacji ewidencji może tylko zdarzenie powstałe po dokonaniu danego wpisu lub ujawnienia działki w ewidencji, gdy tymczasem przedmiotowe przepisy pozwalają na aktualizację na wniosek i w oparciu o inne dane, w tym dane z zasobu oraz korektę błędów ewidencji; c) art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku poprzez przyjęcie, że działanie własne organu, które nie doprowadziło do ustalenia losu prawnego parceli numer [...] stanowi wystarczające wyjaśnienie sprawy oraz uznanie za zbędne potrzeby dopuszczenia dowodu z opinii odpowiedniego biegłego w toku postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów na wniosek skarżącego i oddalenie wniosku dowodowego w tym przedmiocie, to jest naruszenie następujących przepisów postępowania: art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 6, 75 § 1, 77 § 1 i 2, 78 § 1 i 2, 80, 81a § 1 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i 84 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię sformułowanych w lit. a) tj. § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ppkt b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na przyjęciu, że ujawnienie działki ewidencyjnej może jedynie nastąpić w sytuacji aktualnego uregulowania stanu prawnego lub dokonania czynności prawnej, to przede wszystkim należy stwierdzić, że zarzut ten został sformułowany w sposób wadliwy i niejasny. Stąd też należy przytoczyć treść wskazanych przepisów. Powołany § 7 ust. 1 rozporządzenia, zawiera definicje działki ewidencyjnej, zgodnie z tym przepisem, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ppkt b ustawy, w ewidencji gruntów wykazuje się także w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Przede wszystkim sformułowany zarzut błędnej wykładni wskazanych przepisów materialnoprawnych w rzeczywistości nie odnosi się ani do treści powołanych przepisów, ani nie dokonuje ich wykładni. Nadto powołany art. 20 ust. 2 pkt 1 ppkt b ustawy, który to przepis pozwala na wykazanie w ewidencji gruntów i budynków, w miejsce właścicieli, osoby lub inne podmioty władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania nie mógł być stosowany w okolicznościach tej sprawy. Jak bowiem wynika z jego treści przepis ten może mieć zastosowanie wówczas gdy ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów nie można ustalić osoby właściciela danego gruntu, natomiast w niniejszej sprawie skarżący domagał się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów polegającej na ujawnieniu dawnej parceli gruntowej nr [...] w ramach części działki nr [...], podczas gdy działka nr [...] ma uregulowany stan prawny, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...], a jej właścicielami są małżonkowie H. i M. G. Z powołanego art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 p.g.i.k. wynika tylko tyle, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić z urzędu (ale tylko w wymienionych w pkt 1 lit. a do lit. d przypadkach) lub na wniosek wskazanych podmiotów. Natomiast w dalszej części art. 24, tj. w ust. 2b określone zostały tryby w jakich aktualizacja może być dokonana, tj. w pkt 1 w drodze czynności materialno-technicznej, ale tylko w oparciu o podstawy wymienione w lit. a do lit. h, w pkt 2 w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2c odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 24 ust. 2a, wraz z ust. 2b oraz uzupełniająco powołanym ust. 2c określa do kogo może należeć inicjatywa w sprawie aktualizacji, tj. z urzędu lub na wniosek oraz tryb w jakim może być przeprowadzona aktualizacja, tj. w drodze czynności materialno-technicznej, lub w drodze decyzji administracyjnej, odmowa aktualizacji następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu, a zakończyło się wydaniem decyzji o odmowie aktualizacji. Z kolei powołany w zarzucie materialnoprawnym art. 22 ust. 3 ustawy, którego naruszenia skarżący upatruje poprzez jego niezastosowanie, a zgodnie z którym, jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek: pkt 1) opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych, jest niezasadny, albowiem nie doszło do jego naruszenia. Powołany przepis pozwala organowi na nałożenie na wnioskodawcę w drodze decyzji administracyjnej obowiązku sporządzenia opracowania dokumentacji geodezyjnej, z tej prawnej możliwości organ może skorzystać wówczas gdy wnioskodawca takiej dokumentacji nie przedkłada. Natomiast w okolicznościach tej sprawy, sam skarżący podaje, że "na polecenie organu, została sporządzona opinia prywatna, która wskazuje orientacyjne położenie poszukiwanej parceli nr [...]" (jak wynika z akt jest to sporządzona na koszt skarżącego dokumentacja geodezyjna wpisana w dniu 18 października 2021 r. przez Starostę Kolbuszowskiego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]), tym samym nie było podstaw, aby w drodze decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy nakładać na wnioskodawcę obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej. Odrębną kwestią jest merytoryczna ocena przedłożonej dokumentacji geodezyjnej, co następuje w trakcie prowadzonego postępowania. Mając powyższe na uwadze, w tym sposób i treść sformułowanych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, zarzuty te należy ocenić jako niezasadne. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania a sformułowanego w lit. b, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Skarżący składając wniosek o wszczęcie niniejszego postępowania przedłożył do wniosku kopię fragmentu mapy zalegającej w Archiwum Państwowym w Przemyślu, na której ujawniona jest parcela gruntowa nr [...], jednak w dokumentach źródłowych zgromadzonych przez lata w państwowym zasobie geodezyjno - kartograficznym brak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego istnienie dawnej parceli gruntowej nr [...], które umożliwiałyby wykazanie jej granic oraz prawa własności poprzednika prawnego wnioskodawcy J. F., zgodnie z żądaniem wniosku. Organy administracji w niniejszym postępowaniu zebrały i przeanalizowały wszystkie dostępne dokumenty zarówno zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym, jak również uzyskane z Archiwum Państwowego w Rzeszowie. Z zebranych dokumentów wynika, że w pierwszym rejestrze gruntów obrębu [...], założonym w 1968 r. J. F. ujawniony był jako władający określonymi wymienionymi numerami parcel, jednak w ramach wymienionych parcel nie było parceli gruntowej nr [...]. Ustalono również, że na rzecz J. F. i M. F. został wydany akt własności ziemi z dnia 22 września 1975 r. obejmujący działki o wymienionych w nim numerach o łącznej powierzchni [...]ha (jednak akt ten nie dotyczył dawnej parceli gruntowej nr [...]) dla powyższej nieruchomości aktualnie prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której ujawnione jest prawo własności na rzecz skarżącego B. B. Natomiast skarżący w złożonym wniosku domaga się wykazania dawnej parceli gruntowej nr [...] w obrębie aktualnej działki nr [...], która jest własnością małżonków H. i M. G., którą nabyli na podstawie umowy darowizny z dnia 28 października 1982 r. od rodziców M. G., tj. M. S. i A. S. i jest objęta księgą wieczystą nr [...]. Ponadto ze sporządzonej na wniosek skarżącego dokumentacji geodezyjnej wpisanej przez Starostę Kolbuszowskiego w dniu 18 października 2021 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wynika by dawna parcela gruntowa nr [...] miała uregulowany stan prawny i powinna być wykazywana w aktualnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów. Sam fakt wykazania na synchronizacji graficznej, której aktualnie działce i w jakich granicach odpowiada dawna parcela gruntowa nie może stanowić podstawy do wprowadzenia żądanych zmian. Ponadto z powyższego opracowania wynika, że dawna parcela gruntowa nr [...] była zlokalizowana na obszarze obecnej działki nr [...], a nie jak domaga się wnioskodawca aby ujawnić byłą parcelę na działce nr [...]. Nadto należy wyraźnie zaznaczyć, że działka nr [...] (która w 1981 r. powstała w wyniku podziału działki nr [...] ma powierzchnię [...] arów i od daty jej wydzielenia powierzchnia nie ulegała zmianie) ma uregulowany stan prawny jej właścicielami są małżonkowie H. i M. G. co wynika z treści księgi wieczystej, tym samym żądana przez skarżącego zmiana prowadziłaby do zmian prawnych, tj. zasięgu własności nieruchomości, a nie byłoby jedynie ich ewidencjonowaniem, do czego są powołane organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków. Organy administracji publicznej dokonując aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie posiadają kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. Przyjmuje się, że przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalania spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, powinna znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. W konkluzji należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy w sprawie, tj. zarówno materiał zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym jak również pozyskany z Archiwum Państwowego w Rzeszowie, przeprowadzona ocena oparta również została o historyczne dokumenty i zachowane informacje, jak również prawidłowo oceniono sporządzoną na wniosek skarżącego dokumentację, a w konsekwencji odmówiono żądanej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu dawnej parceli gruntowej nr [...] jako część działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, a uzasadnienie wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.