I OSK 49/22

Dnia 2 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.L. i L.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 991/20 w sprawie ze skargi I.Z. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Ministra Rozwoju z 24 lutego 2020 r., nr DLI-IX.7615.133.2019.DM, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wyrokiem z 9 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 991/20, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli B. L. i L. Z., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") poprzez niepodjęcie przez Sąd wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez bezpodstawną odmowę wiarygodności operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. T., wskutek czego Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że ww. operat rzeczoznawcy J. J. dotknięty jest wadami, które uniemożliwiają prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wobec czego Sąd winien był, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżone decyzje na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, tj. niezbadanie oraz nieuwzględnienie zarzutów skarżącej skierowanych wobec operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. J., a w konsekwencji oparcie swojego rozstrzygnięcia na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci uwzględnienia wadliwie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. oraz odmowę uwzględnienia w sprawie kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. T., co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organów I oraz II instancji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w zaniżonej wartości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wszystkie zarzuty są oparte na tezie, że Sąd dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania, ponieważ odmówił uwzględnienia w sprawie kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. T. i oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że operat ten dotknięty jest wadami, które uniemożliwiają prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Uzasadnia to łączne rozpoznanie zarzutów. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), dalej: "u.g.n.", wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zatem to autor operatu w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te nieruchomości, które przyjmuje do porównania i które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego, stosownie do art. 80 k.p.a. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w pełnym zakresie. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, gdyż pełni podobną rolę. Jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wyboru cech różnicujących wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z 3 marca 2022 r. I OSK 511/19; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., I OSK 2028/19). Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19). O taką zaś ocenę może wystąpić każdy - przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19). Natomiast negatywna ocena wartości dowodowej opinii (operatu szacunkowego) przez organ lub sąd możliwa jest wtedy, gdy jej treść powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności czy spójności jej elementów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18). Wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie organ ocenił operat szacunkowy z 8 października 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.J., stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania, jako dowód w sprawie (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Aktualność przedmiotowego operatu szacunkowego została potwierdzona przy piśmie z 18 grudnia 2019 r. Organ ocenił przedłożony operat w ramach własnych kompetencji, nie wymagających posiadania specjalistycznej wiedzy, którą ma rzeczoznawca, i doszedł do przekonania, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (wyrok NSA z 3 marca 2022 r.. I OSK 1081/21). Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe (wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., I OSK 90/19). Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Kontroperat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. T. nie może zastąpić opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Kontroperat nie stanowi bowiem dowodu na to, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. jest wadliwy. Organ dokonał również oceny kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. T. i wyniki tej oceny przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących naruszenia przez organy i Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a zawierającego wymogi, jakie winien spełniać operat szacunkowy. Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie mająca na celu wykazanie wadliwości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.J. oraz prawidłowości kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. T. nie została powiązana z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami ww. rozporządzenia, co sprawia, że nie wiadomo, jakie naruszenie przepisów normujących zasady sporządzenia operatu szacunkowego jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutów strony skarżącej kasacyjnie. W tej sytuacji prawidłowość oceny obu operatów może być oceniana jedynie przez pryzmat art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zarzuty naruszenia tych przepisów zostały jednakże oparte na tezie o wadliwości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. oraz prawidłowości kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. T.. Wobec ograniczenia zarzutów skargi kasacyjnej do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie było możliwe dokonanie oceny argumentacji strony skarżącej kasacyjnie dotyczącej obu ww. operatów szacunkowych, a tym samym potwierdzenie lub zaprzeczenie powyższej tezy. Nie można zatem było przyjąć, że istotnie Sąd I instancji z naruszeniem przepisów prawa uznał operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. za prawidłowy i mający moc dowodową oraz kontroperat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. T. za nieprawidłowy i nie mający mocy dowodowej w niniejszej sprawie. Konkludując uznać należy, że Sąd I instancji akceptując stanowisko organu co do oceny prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. i uznając jego moc dowodową na potrzeby prowadzonego postępowania, nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) oddalił skargę kasacyjną.