I OSK 493/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 413/22 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 grudnia 2021 r. nr DN.rn.626.12.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zarejestrowanej pod sygn. akt K 2/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 413/22, oddalił skargę M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 grudnia 2021 r. nr DN.rn.626.12.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu błędnego zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pomimo tego, że decyzja nadzorcza stała się ostateczna z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej. Jak bowiem trafnie dostrzegł organ odwoławczy, w obowiązującym porządku prawnym brak jest stosownych regulacji, z których można byłoby wywodzić oczekiwany przez skarżącego skutek w postaci uzyskania przez wybraną kategorię decyzji (nadzorczych) przymiotu ostateczności z dniem wejścia w życie nowelizacji k.p.a. (tj. z 16 września 2021 r.). Art. 16 k.p.a. jasno stanowi, że decyzja wydana w pierwszej instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo gdy wszystkie strony zrzekły się prawa do odwołania (art. 127a k.p.a.). Ponadto, jak zasadnie dostrzegł organ, zaakceptowanie stanowiska skarżącego godziłoby w wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Uniemożliwiałoby bowiem stronom ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył M. D. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa z tytułu niezgodnej z prawem nacjonalizacji stanowiła interes prawny do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta Poznania, podczas gdy normatywnie dopuszczona możliwość dochodzenia odszkodowania za szkody wywołane wydaniom decyzji nie jest źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, w związku z czym organ winien był stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Skarb Państwa, Prezydenta Miasta Poznania wykonującego zadania z zakresu gospodarowania nieruchomościami; 2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej również: "ustawa nowelizująca" lub "nowelizacja k.p.a.") poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do uznania za ostateczną decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2021 r. z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, podczas gdy w przypadku, w którym organ nadzorczy stwierdził niezgodność z prawem decyzji przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, ale decyzja nadzorcza nie zyskała przymiotu ostateczności przed tą datą z uwagi na bieg terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, należy uznać, że decyzja nadzorcza stała się ostateczna z chwilą wejścia w życie nowelizacji; 3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, pomimo braku istnienia dokumentów potwierdzających doręczenie zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 2 czerwca 1950 roku, że wyłącznie ze względu na faktyczne wykonanie zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 2 czerwca 1950 roku wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 2 czerwca 1950 roku, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika, by zarządzenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 2 czerwca 1950 roku zostało doręczone, a ze względu na brak dowodów doręczenia zarządzenia z dnia 2 czerwca 1950 roku organ nie miał podstaw do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i umorzenia postępowania pierwszej instancji; II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. l. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku odstąpienia przez Sąd I instancji od stosowania przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jako przepisu sprzecznego z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i ochrony interesów w toku oraz zamykającego skarżącemu prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, podczas gdy ze względu na sprzeczność przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i konieczność odstąpienia przez Sąd od jego stosowania, Sąd winien był uznać umorzenie postępowania administracyjnego za naruszenie prawa; 2. art. 145 § 1 pkt i) lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej znajduje zastosowanie gdy doszło do upływu terminu 30 lat od dnia faktycznego wykonania zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 2 czerwca 1950 roku, podczas gdy przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jako przesłankę jego zastosowania wskazuje wyłącznie doręczenie lub ogłoszenie decyzji. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ewentualnie: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis ten określa przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego, a zagadnienie wstępne będące przyczyną zawieszenia musi mieć wpływ na wynik danego postępowania. W niniejszej sprawie takim postępowaniem jest toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich postępowanie w sprawie o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491; "ustawa nowelizująca"), w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jak wynika ze złożonego do Trybunału Konstytucyjnego wniosku, zastrzeżenia Rzecznika budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie postępowań pozostających w toku. Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że powołane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do toczącego się postępowania w niniejszej sprawie oraz naruszenia przepisów Konstytucji RP stanowiących podstawę wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego. Pomiędzy rozpoznawaną sprawą a postępowaniem przed Trybunałem zachodzi zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego związek, o którym mowa w zacytowanym na wstępie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co uzasadnia zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.