I OSK 513/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K., E.K.-N., J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1790/19 w sprawie ze skargi P.K., E.K.-N., J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. nr KO A 2002/Pd/19 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1790/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. nr KO A 2002/Pd/19 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze (odwołanie wnieśli [...], [...] i [...], którzy domagali się udziału w postępowaniu podziałowym ze względu na to, że na dz. ew. nr [...] i [...] zostały wybudowane zadaszone korty, "dla których zarówno warunki zabudowy, jak i pozwolenie na budowę zostały uchylone." Skarżący, jako władający sąsiednią nieruchomością w stosunku do ww. działek, brali udział w postępowaniach dotyczących wz i pozwolenia na budowę dla ww. obiektów, również stąd wywodzą swój interes prawny do złożenia odwołania w niniejszej sprawie) od decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia 15 marca 2019 r., którą organ ten - na wniosek [...], która była jedyną stroną w przedmiotowej sprawie - zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków jako dz. ew. nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Pęcice, Gmina Michałowice. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny do ww. działek, a także, że w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją organu I instancji ich nieruchomość nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. W związku z powyższym postępowanie odwoławcze należało umorzyć z uwagi na brak interesu prawnego skarżących w niniejszym postępowaniu, a więc brak przymiotu strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...] i [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, konsekwencją uregulowania z art. 97 ust. 1 u.g.n. jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, a więc nie może skutecznie przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. Jednocześnie w obowiązującym prawie nie ma innej normy materialnoprawnej, z której wynikałby interes prawny skarżących do występowania w postępowaniu o podział nieruchomości w charakterze strony. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 28, 77 § 1, 80 oraz 81 kpa poprzez błędne uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu podziałowym działki o nr ew. [...] oraz poprzez błędne uznanie, że swój interes prawny wywodzą jedynie z faktu posiadania statusu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie warunków zabudowy, nie dostrzegając okoliczności szczegółowo wyłożonych przez Skarżących, które dowodzą, że postępowanie mające za przedmiot podział nieruchomości doprowadzi do pozbawienia ich prawa udziału w postępowaniach mających za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości, i w konsekwencji pozbawi ich możliwości obrony przed zakłóceniami korzystania z ich nieruchomości na skutek realizacji zabudowy powodującej takie zakłócenia, dopuszczonej w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy prowadzonym bez ich udziału. 2. naruszenie art. 97 ust. 1 u.g.n., przez błędne uznanie, jakoby przepis ten determinował krąg stron postępowania mającego za przedmiot podział nieruchomości i tym samym naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, bezpodstawnie zawężającą krąg stron postępowania przez odniesienie do normy art. 97 ust. 1 u.g.n. 3). naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 kpa poprzez pominięcie i odstąpienie od analizy dotyczącej wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 marca 2019 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji; 4. naruszenie art. 93 ust. 1 oraz 94 ust. 1 u.g.n. oraz art. art. 107 § 1 pkt 4, pkt 5, 6 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa przez zbyt pochopne uznanie, że "zbyt lakoniczne" uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, a to wobec niedostrzeżenia, iż wspomniane "zbyt lakoniczne" uzasadnienie jest skutkiem naruszeń ww. przepisów polegających na: a) odstąpieniu przez Organy I i II instancji od przeprowadzenia analizy dotyczącej zgodności podziału nieruchomości o nr ew. [...] z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, czy też przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkowało przedwczesnym stwierdzeniem o możliwości podziału nieruchomości; b) pominięciu w zaskarżonej decyzji uzasadnienia podstawy dokonanego podziału nieruchomości, w tym wyjaśnienia, w jaki sposób Organy I i II instancji doszły do wniosku, że planowany podział nieruchomości o nr ew. [...] będzie zgodny z obowiązującymi na tym terenie warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też odrębnymi przepisami prawa, o których mowa w art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. c) niedostateczne wyjaśnienie przez Organy I i II instancji kwestii związanych z możliwością negatywnego wpływu planowanego podziału działki o nr ew. [...] w postaci obejścia wytycznych sformułowanych w wyrokach: NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2558/15 oraz WSA z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2405/17 oraz pozbawienia Skarżących statusu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci zadaszonych kortów tenisowych oraz podziemnych zbiorników przeciwpożarowych posadowionych na działkach powstałych z podziału działki ew. nr [...] w obrębie geodezyjnym Pęcice. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według sześciokrotności stawki minimalnej, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] dochodząc jej oddalenia (odrzucenia). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszym sprawy należy stwierdzić, że środek odwoławczy (środek zaskarżania) został skierowany w stosunku do wyroku Sądu wojewódzkiego. Wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Analiza tego środka zaskarżania prowadzi do wniosku, że nie wskazuje on konkretnie (szczegółowo) w swej treści, który przepis (normę) prawa czy przepisy ulokowane w odpowiednich jednostkach redakcyjnych p.p.s.a. naruszył Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Wniesiony przez stronę skarżącą środek odowławczy nie wskazuje też jakie konkretnie normy p.p.s.a., w powiązaniu z innymi konkretnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, nie zastosował lub niewłaściwe zastosował Sąd I instancji w toku sądowoadministracyjnej kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej. Niewystarczającym dla merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej jest też wskazywanie tylko na naruszenie określonych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami czy kodeksu postępowania administracyjnego bez odpowiedniego powiązania z przepisami p.p.s.a. W świetle powyższego skarga kasacyjna nie została skonstruowana stosowanie do odpowiednich wymogów przewidzianych w przywoływanych wyżej normach p.p.s.a. Taki stan rzeczy uniemożliwia rozpoznanie tego środka zaskarżania przez Sąd kasacyjny. Po analizie skargi kasacyjnej godzi się również zauważyć, że p.p.s.a nie zawiera jednostki redakcyjnej oznaczonej jako art. 185 § 1 pkt 1 p.p.s.a, tylko ewentualnie art. 185 § 1 oraz art. 185 § 2 p.p.s.a. Nieścisłość dotyczy także przywoływanego w środku odwoławczym art. 203 p.p.s.a. w zakresie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, który obejmuje dwa odrębne punkty. Mając powyższe na uwadze, to jest sposób, treść, uzasadnienie sformułowanych zarzutów w skardze kasacyjnej oraz związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.