I OSK 610/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1019/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2023 r. znak SKO.ŚR/4111/1548/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 października 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1019/23 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 13 kwietnia 2023 r. znak SKO.ŚR/4111/1548/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy X., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. A. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, decyzją z 28 listopada 2022 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, w odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z 27 października 2022 r. wnioskodawczyni wskazała, że w jej ocenie otrzymywanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stoi na przeszkodzie przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołała się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17. Organ uzyskał też z ZUS informację, że wnioskodawczyni pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przyznaną jej do 30 czerwca 2025 r. Organ I instancji zawiadomieniem z 10 listopada 2022 r. poinformował wnioskodawczynię, że przyznane jej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 13 kwietnia 2023 r. znak SKO.ŚR/4111/1548/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, wnioskodawczyni nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na pobieranie przez nią renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która nie została zawieszona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie z 13 kwietnia 2023 r. Jak wskazał Sąd I instancji, prawidłowa interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, wymaga dokonania wyboru przez opiekuna osoby z niepełnosprawnością pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a rentą z tytułu czasowej niezdolności do pracy. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnej z aktualnie ukształtowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z tą linią, nie można ograniczyć się do wykładni językowej przepisu, ale należy mieć na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. W opinii Sądu I instancji, literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., nie pozwala - wbrew stanowisku skarżącej – na równoczesne pobieranie przez nią świadczenia emerytalno-rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu, Sąd I instancji podał, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań, prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.). W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego (tak np. NSA w wyroku z 2 marca 2022 r. I OSK 1623/21). Tym samym, Sąd I instancji podzielił dominujący w orzecznictwie pogląd i nie opowiedział się za poglądem prezentowanym w przywołanym przez skarżącą wyroku NSA z 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2052/21. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez wnoszącą skargę kasacyjną renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad synem. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ błędnie uznał, że wnosząca skargę kasacyjną jest zobowiązana do zawieszenia pobieranej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, aby móc pobierać świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, osoba w stosunku do której została orzeczona częściowa niezdolność do pracy, cały czas obiektywnie pozostaje zdolna do podjęcia zatrudnienia, choć w niepełnym zakresie. Tym samym, podejmując się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, może pozbawić się potencjalnej możliwości zatrudnienia, czy wykonywania innej pracy zarobkowej. Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, brak jest podstawy uzasadniającej zróżnicowanie sytuacji opiekuna osoby z niepełnosprawnością, polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.), w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w sytuacji, gdy osoba ta wprawdzie zadeklarowała dokonanie wyboru przysługującego jej świadczenia, jednak nie zrezygnowała ze świadczenia rentowego. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym (niż wymienione w poprzedzających przepisach) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1858/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej. Stwierdzenie bowiem częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., powołanym przez stronę i Sąd I instancji, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (OTK-A 2019/36), wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Trybunał dostrzegł również, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Trybunał podkreślił przy tym, że sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Zatem wnioskodawca może dokonać wyboru przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ). Uznać bowiem należy, że choć renta jest prawem niezbywalnym, to jednak zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co prawidłowo zaakcentował organ II instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1166/23). Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (zob. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie Kolegium słusznie stwierdziło, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie pozwala na równoczesne pobieranie świadczenia rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie wyrażane było również w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 1690/23, wyrok NSA z 13 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 333/24). Z niekwestionowanych w niniejszym postępowaniu ustaleń faktycznych wynika, że wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W związku z powyższym, organ I instancji, zgodnie z przyjętą przez sądy administracyjne linią orzeczniczą, poinformował skarżącą w trybie art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) o jej sytuacji prawnej. Wyjaśniono jej, że chcąc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne o które wnioskuje, musi zawiesić wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skarżąca nie wyraziła jednak woli podjęcia tej czynności. Stanowisko skarżącej w tym zakresie potwierdziła jej pełnomocniczka w piśmie z 2 listopada 2022 r., skierowanym do Wójta Gminy X., w którym domagała się przyznania spornego świadczenia niezależnie od tego, czy jej mocodawczyni będzie pobierać wspomnianą rentę. W tak ustalonym stanie sprawy uznać należy, że zasadnie odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiadania prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W konsekwencji, organy administracji zasadnie odmówiły stronie przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiadania prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a Sąd I instancji to stanowisko zaaprobował. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. okazał się niezasadny, a skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.