I OSK 634/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1213/23 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr KOC/7124/Sr/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1213/23, oddalił skargę L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 kwietnia 2023 r. nr KOC/7124/Sr/22, którą uchylono w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 7 listopada 2022 r., nr ŚR/003976/SP/11/2022, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznano L. R. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem I. R., od 1 listopada 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w kwocie 2.119 zł oraz od 1 stycznia 2023 r. w kwocie 2.458 zł miesięcznie bezterminowo. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca L. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") przez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do ww. świadczenia oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia celowościowa ww. przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego przejawiającego się w błędnej wykładni art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. polegającej na tym, że nie ma możliwości przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, gdy w tym samym czasie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż są to świadczenia konkurencyjne. W ocenie skarżącej kasacyjnie wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że w czasie pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego (tj. funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy) można przyznać świadczenie pielęgnacyjne, a następnie wnioskodawca ma możliwość wyboru świadczenia korzystniejszego i zrezygnowania z drugiego świadczenia. Przed rozwinięciem oceny prawidłowości tego stanowiska, w celu zrozumienia istoty sprawy wskazać należy, że wnioskiem z 27 lipca 2022 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta m.st. Warszawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem I. R., który decyzją z 7 listopada 2022 r. nr ŚR/003976/SP/11/2022 odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W wyniku jednak złożonego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną w sprawie decyzją z 25 kwietnia 2023 r. uchyliło w całości ww. decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 7 listopada 2022 r. i przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem – od dnia 1 listopada 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. w kwocie 2.119 zł oraz od dnia 1 stycznia 2023 r. w kwocie 2.458 zł – bezterminowo. Organ ten wskazał, że nie mógł przyznać skarżącej wnioskowanego świadczenia od dnia złożenia wniosku, albowiem do 31 października 2022 r. skarżąca miała przyznany decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 2 listopada 2021 r. nr ŚR/004356/SZO/11/2021 specjalny zasiłek opiekuńczy. Jest to świadczenie konkurencyjne w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, co wyklucza możliwość przyznania tych dwóch świadczeń w tym samym czasie. Z racji tego, że specjalny zasiłek opiekuńczy przestał być pobierany z końcem października 2022 r. przyznanie wnioskowanego świadczenia było możliwe od 1 listopada 2022 r. Skarżąca kasacyjnie zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również w skardze kasacyjnej podnosiła, że co do zasady zgadza się z rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, ale świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać jej przyznane od miesiąca, w którym złożono wniosek – tj. od lipca 2022 r., a następnie powinna mieć możliwość wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego i zrezygnowania z drugiego świadczenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że w przypadku zbiegu uprawnień, m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Oznacza to również, że nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie przez wnioskodawcę z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd I instancji podniósł również, że skoro do października 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, to nie było prawnie możliwe wydanie – w czasie obowiązywania tej decyzji – innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Wygaśnięcie natomiast decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i pozwoliło na przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia począwszy od 1 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela wykładnię art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Stanowisko skarżącej kasacyjnie jest zatem błędne, gdyż nie uwzględnia wykładni systemowej wskazanych przepisów w kontekście ich racjonalności i celu świadczeń przyznawanych na podstawie u.ś.r. Istota sporu w sprawie, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, od której daty powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, a więc od chwili złożenia wniosku czy od chwili zaprzestania pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wobec tego zauważyć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 5 u.ś.r. (w brzmieniu w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ze wskazanego art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń. Wyklucza to możliwość jednoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać wyłącznie jedno ze świadczeń. Przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Skoro zatem skarżąca w chwili złożenia wniosku legitymowała się decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 2 listopada 2021 r. nr ŚR/004356/SZO/11/2021 o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego do 31 października 2022 r. to organ nie mógł tej okoliczności w żaden sposób zignorować. Z przepisów jasno wynika, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Tak wiec, gdy osoba ta ma już przyznany, tak jak w niniejszej sprawie, specjalny zasiłek opiekuńczy, musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Nie jest zatem możliwe, tak jak twierdzi skarżąca, przyznanie najpierw świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rację ma zatem Sąd I instancji, że w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Zauważyć bowiem trzeba, że stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.śr. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Chociaż przepis ten jasno wskazuje, od jakiej daty należy ustalić prawo do świadczeń, w tym świadczenia pielęgnacyjnego, to nie można normy tej wykładać literalnie, ale z uwzględnieniem wykładni systemowej. Nie stanowi ona bowiem bezwzględnego nakazu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, ale trzeba mieć na względzie istnienie przesłanek stanowiących przeszkodę do przyznania takiego świadczenia. Z tego względu art. 24 u.ś.r. stanowi normy procesowe, pełniące funkcje służebne względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. Oznacza to zatem, że przyznając świadczenia rodzinne, organ administracji publicznej ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia, gdyż okoliczności stanu faktycznego i prawnego między dniem złożenia wniosku a wydania decyzji mogą ulegać ciągłym zmianom. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest wyrazem ukształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu w czasie orzekania na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Odpowiada to więc zasadzie aktualności orzeczenia wydawanego przez organ administracji. W sytuacji zatem, gdy w momencie złożenia wniosku istniały przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale później, jednakże przed wydaniem decyzji przeszkody te ustąpiły, to organ administracji publicznej jest nie tylko uprawniony, ale zobligowany tę okoliczność uwzględnić. To nie oznacza każdorazowo, że świadczenie rodzinne ma być przyznane od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, a więc zgodnie z literalnym brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r., ale od daty, w której spełniono wszystkie warunki przyznania danego świadczenia. Skoro w świetle przepisów materialnoprawnych nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest jednoznaczna rezygnacja z uprzednio przyznanego m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego na ten sam okres poprzez wyeliminowanie z obrotu decyzji przyznającej to świadczenie, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Zarówno z akt administracyjnych, ustaleń faktycznych organu drugiej instancji zaaprobowanych przez Sąd I instancji, których skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie kwestionuje, wynika bezsprzecznie, że w dacie złożenia przedmiotowego wniosku o świadczenie pielęgnacyjnego decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 2 listopada 2021 r. nr ŚR/004356/SZO/11/2021 przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym. Skarżąca nie wniosła o uchylenie tej decyzji i z akt sprawy nie wynika, aby została ona w jakkolwiek sposób wyeliminowana z obrotu prawnego. Bezsprzeczne zatem jest, że w okresie od złożenia wniosku przez skarżącą do 31 października 2022 r. istniała konkurencyjność świadczeń, bowiem w tym okresie miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ zatem był zobligowany w tym okresie uwzględnić normę wynikającą z art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. co też zasadnie uczynił, dokonując przy tym prawidłowej wykładni ww. przepisów, jak również aprobujący tę wykładnię Sąd I instancji. Zarzut zatem skarżącej kasacyjnie okazał się chybiony Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a. p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.