I OSK 659/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. i M. M. od punktu 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 598/24 w sprawie ze skarg M.M., J. M. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 marca 2024 r. nr SKO Gd/3807/23 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 29 stycznia 2025 r. (sygn. akt II SA/Gd 598/24), orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") i po rozpoznaniu skarg M. M., J.M. i A.Z.: uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 marca 2024 r. nr SKO Gd/3807/23 oraz decyzję Prezydenta Miasta Starogard Gdański z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr OPS.SS.5026.DPS.OZ.1020.2023 w części dotyczącej odpłatności za pobyt C. D. w domu pomocy społecznej ustalonej dla A. Z. pkt 1); oddalił skargi w pozostałym zakresie (pkt 2). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 2, J. M. i M.M. podnieśli zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie zarzutów skarżących dotyczących braków w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, które to braki czynią niemożliwym odtworzenie toku myślenia organu i tym samym uzasadniają uchylenie przedmiotowej decyzji, 2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji z mocą wsteczną za okres 19.03.2021 r. - 16.03.2022 r. w stosunku do skarżących, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają uznać, że takie działanie jest dopuszczalne, a jednocześnie godzi ono w bezpieczeństwo prawne adresatów decyzji i jest ono sprzeczne z zasadą zaufania do organów administracji publicznej. Wobec powyższego skarżący wnosili o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. Ponadto wnosili o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wskazali, że nie wnoszą o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieprawidłowego ustalenia wobec skarżących kasacyjnie obowiązku zapłaty za pobyt ich babki w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną (tj. zarzut wskazany w pkt 2 skargi kasacyjnej). Przypomnieć wypada, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (art. 60 ust. 1). Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 1 ustawy, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie natomiast z treścią art. 61 ust. 2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Zauważyć w tym miejscu zaś trzeba, że analogiczne - jak występujące w przedmiotowej sprawie - zagadnienie dotyczące możliwości ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej z datą wsteczną było już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeniach (zob. np. wyroki z dnia: 22.01.2025r., sygn. akt I OSK 121/23; 23.11.2023r., sygn. akt I OSK 121/22; 24.08.20222r., sygn. akt I OSK 1953/21; 29.06.2022 r., sygn. akt I OSK 1333/20) wyraził jednolity pogląd dopuszczający taką możliwość a który to pogląd podziela również w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjnych zwracał przede wszystkim uwagę, że skoro pobyt w domu pomocy społecznej rozpoczyna się z dniem umieszczenia w nim osoby skierowanej, to już w dacie jej przyjęcia aktualizuje się związany z tym ustawowy obowiązek ponoszenia stosownej opłaty. Nie jest on zatem determinowany datą wydania decyzji o jej ustaleniu. Stanowisko to znajduje oparcie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17, w której wprost stwierdzono, iż (cyt.): "dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty, należy mieć na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym, o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, o tyle samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, ponieważ decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej". Decyzja o ustaleniu omawianej opłaty powinna więc obejmować okres od dnia zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, a jej wydanie może mieć skutek wsteczny. Decydujące znaczenie w tym zakresie ma natomiast sytuacja finansowa osoby zobowiązanej, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość ale i z datą wsteczną. W sytuacji, w której dochody uzyskiwane przez podmioty określone w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy pozwalają na ponoszenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, brak jest racjonalnych podstaw do przerzucania na właściwą gminę ciężaru utrzymywania osób umieszczonych w takiej placówce – do czasu wydania w tym przedmiocie aktu przez organ administracyjny. Zwrócić należy także uwagę, że obowiązek zstępnych, wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia mieszkańca do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego obowiązku ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej może zatem wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje ona obowiązek wynikający z mocy prawa, tj. którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Niewątpliwie zatem obowiązek poniesienia kosztów pobytu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej obejmuje należność za cały okres jej faktycznego pobytu tj. od momentu umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia 19 marca 2021 r. umieszczono C.D.(babkę skarżących kasacyjnie) od 19 marca 2021 r. na stałe w DPS w [...]. Ustalenie zatem odpłatności od tego właśnie dnia, którą zobowiązane są wnosić jej wnuki: J. M. i M. M. było prawidłowe. Tym samym bez znaczenia dla ustalenia daty początkowej, od której możliwe było naliczenie opłaty pozostawała podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność dowiedzenia się w dniu 16 marca 2022 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności zstępnych za pobyt ich babki w DPS w [...]. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., to wskazać przede wszystkim należy, że zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bez ich powiązania z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej nie jest poprawne pod względem konstrukcyjnym, bowiem sąd administracyjny przepisów k.p.a. nie stosuje. Natomiast gdyby nawet przyjąć – biorąc pod uwagę rozwinięcie tego zarzutu zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o to, iż Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja nie zawierała rozważań co do zasadności wydania, w realiach niniejszej sprawy, decyzji z mocą wsteczną, to zarzut ten i tak nie mógł być skuteczny. Zaskarżona decyzja zawierała bowiem wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. pozwalające Sądowi I instancji na dokonanie oceny jej legalności, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan sprawy oraz wskazało na treść odwołania i kwestionowane w nim stanowisko odnośnie zasadności naliczenia opłaty za pobyt babki skarżących kasacyjnie w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną. Argumentując zaś podjęte rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o ustaleniu odpłatności za pobyt babki skarżących w domu pomocy społecznej od dnia 19 marca 2021 r. (tj. od dnia wydania decyzji o jej umieszczeniu w tej placówce), Kolegium powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 potwierdzającą, że obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Do powyższej kwestii odniósł się z kolei następnie szczegółowo Sąd I instancji, który za niezasadny uznał zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. i art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, że dopuszczalne było wydanie decyzji z mocą wsteczną za okres od 19 marca 2021 r. do 16 marca 2022 r., tj. od daty umieszczenia podopiecznej w placówce do daty doręczenia skarżącym postanowienia o wszczęciu postępowania. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.