I OSK 70/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Go 488/23 w sprawie ze skargi L.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 czerwca 2023 r., nr SKO.Go/431-PP/645/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że w jego rubrum w miejsce błędnego numeru zaskarżonej decyzji "SKO.GO/431-PP/645/23" wpisuje "SKO.Go/431-PP/645/23"; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.B. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 czerwca 2023 r., nr SKO.Go/431-PP/645/23, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Go 488/23, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 12.03.2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż przepis ten ogranicza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, tj. zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. w przypadku w którym przez cały okres wynikający z art. 24 ust. 2a był legalny na podstawie ustawy z dnia 12.03.2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa; 2. art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12.03.2023 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż niemożliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. W konsekwencji oceniając zarzuty błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego Sąd Kasacyjny musi brać pod uwagę stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że są one ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie. Przedmiotem sporu jest dopuszczalność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, będącej obywatelką Ukrainy, od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżąca uważa, że skoro zostały w jej sprawie spełnione warunki, o których mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno być jej przyznane na zasadach określonych w tym przepisie, to jest od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Sąd I instancji podzielił natomiast stanowisko organu, że dla ustalenia początku okresu należnego świadczenia rodzinnego istotny jest przepis art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 12.03.2023 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, nie zaś przepis art. 24 ust. 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 26 ust 3 ustawy z dnia 12.03.2023 r. stanowi bowiem kompletną regulację w zakresie okresu, na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnieć należy, że przepis art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103; dalej jako "specustawa ukraińska") stanowi, że obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru. Wniosek o przyznanie świadczeń, o których mowa w ust. 1, zawiera numer PESEL wnioskodawcy oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - numer PESEL dziecka oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy. Przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy ukraińskiej stanowi, że obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Przepis art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.; dalej jako "u.ś.r."), stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi natomiast, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Kasator twierdzi, że z art. 26 ust. 3 specustawy ukraińskiej nie wynika w żaden sposób, aby celem ustawodawcy było ograniczenie uprawnienia wynikającego z art. 24 ust. 2a u.ś.r. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie może być uznane za prawidłowe, ponieważ stoi ono w sprzeczności z powszechnie przyjętym sposobem rozumienia instytucji odpowiedniego stosowania przepisów prawa. Przytoczony powyżej art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy ukraińskiej wprowadził swoistą fikcję prawną, na podstawie której sytuacja obywateli Ukrainy w zakresie dostępu do świadczeń rodzinnych została co do zasady zrównana z prawami obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Należy jednak podkreślić, że obywatele Ukrainy uzyskali prawo do świadczeń rodzinnych z zastrzeżeniem, że stosuje się do nich odpowiednio zasady i tryb określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo wyjaśnić wypada, że sformułowanie "odpowiednie zastosowanie" oznacza, że w niektórych wypadkach określone normy prawne należy stosować bezpośrednio, niekiedy wyłącznie w określony sposób, w innych zaś przypadkach nie znajdą one w ogóle zastosowania w danej sytuacji faktycznej lub prawnej. Niewątpliwie warunkiem koniecznym dopuszczalności odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach dotyczących obywateli Ukrainy jest stwierdzenie, że specustawa ukraińska zawiera lukę, która musi być uzupełniona poprzez odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie jest natomiast dopuszczalne odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli unormowania specustawy ukraińskiej nie wymagają uzupełnienia, mówiąc inaczej – jeżeli są to unormowania kompletne. Dokonując oceny unormowania zawartego w art. 26 ust. 3 specustawy ukraińskiej należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, wsparte argumentacją z zakresu analizy zasad legislacji, że przepis ten stanowi kompletną regulację, nie zawiera odesłania do odpowiednio stosowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza, że przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie mógł być zastosowany w rozpoznawanej sprawie. Niewskazanie w art. 26 ust. 3 specustawy ukraińskiej, że nie stosuje się przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. w sprawach świadczeń rodzinnych dla obywateli Ukrainy, nie ma znaczenia. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.