I OSK 701/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 644/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 lutego 2023 r. nr SKO.PS/4110/154/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 644/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 lutego 2023 r., nr SKO.PS/4110/154/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: SKO, organ odwoławczy, decyzja SKO z 2023 r.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Żabna z dnia 27 grudnia 2022 r. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) o odmowie przyznania [...] dodatku węglowego. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w wyniku weryfikacji wniosku strony z informacjami (danymi) Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) ustalono, że skarżąca w złożonej przez siebie deklaracji CEEB wskazała jako źródło ciepła kocioł gazowy, który jest w użyciu, ogrzewa wodę i spełnia funkcję ogrzewania centralnego oraz kominek-jako nie używane, wskazano także ogrzewanie elektryczne jako c.o. Podstawę wypłaty dodatku węglowego stanowi deklaracja złożona do CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r., a na ten dzień jako główne źródło ciepła widniało urządzenie gazowe. Wszelkie oświadczenia i korekty zgłoszenia dokonane po ww. dacie nie mogą być uwzględniane w toku postępowania w przedmiocie przyznania dodatku węglowego. A zatem główne źródło ogrzewania wskazane w deklaracji jest inne niż wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 roku o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1692, dalej też u.d.w.), przez co nie zostały spełnione warunki określone w ustawie o dodatku węglowym. Powyższe zdaniem organu odwoławczego wykluczało przyznanie stronie wnioskowanego dodatku węglowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, przyjęcie, że w domku holenderskim skarżącej zainstalowane jest jedynie ogrzewanie elektryczne i gazowe wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Co jednak istotne wskazana okoliczność nie została jednoznacznie ustalona w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. W ocenie Sądu dokonana przez organ wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. jest błędna. Organy nie więzły pod uwagę nowelizacji ustawy. Sąd uznał za nieuprawnione stanowisko organu jakoby brak było podstaw prawnych do badania ewentualnych rozbieżności między wpisami w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., a stanem rzeczywistym. Przeciwnie, ustalenie powyższego stanowiło obowiązek organu. Rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie dodatku węglowego powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 ust. 1., ust. 3, ust. 15, ust. 15a-15e i ust. 15g u.d.w. oraz ogólnych zasad postępowania dowodowego, a zatem zadaniem organów będzie jednoznaczne ustalenie rodzaju głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej, w tym rozważenie przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, bądź innych niezbędnych dowodów. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 roku o dodatku węglowym (dalej zwanej w skrócie "u.d.w."), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pomimo ujawnienia w deklaracji zgłoszonej do centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej, innego głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego niż określone w art. 2 ust. 1 u.d.w. zachodzi konieczność ustalenia rodzaju głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, podczas gdy zgłoszenie głównego źródła ogrzewania w deklaracji do centralnej ewidencji emisyjności budynków w terminie do dnia 11 sierpnia 2022 roku stanowi jedyny dowód będący przesłanką przyznania dodatku węglowego, 2. naruszenie art. 2 ust. 15a-15e u.d.w., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuprawnione zastosowanie, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania do weryfikacji stanu faktycznego w zakresie głównego źródła ogrzewania w sytuacji, w której na dzień 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego zostało pod rygorem odpowiedzialności karnej zadeklarowane w ewidencji emisyjności budynków, 3. naruszenie przepisów postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy w oparciu o złożoną przed dniem 11 sierpnia 2022 r. deklarację do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej też: p.p.s.a., sądowa ustawa procesowa), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1– 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowym zagadaniem spornym w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest to, czy zasadnie Sąd I instancji uchylił decyzje organów odmawiające przyznania wypłaty dodatku węglowego, które to rozstrzygnięcia (decyzje) organy oparły o stan faktyczny wynikający z deklaracji zgłoszonej do CEEB (Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków). Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Jak wynika z akta sprawy w złożonym wniosku o przyznanie dodatku węglowego skarżąca będąc świadoma odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń wskazała, że ogrzewa gospodarstwo domowe kozą na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w. Natomiast w wyniku weryfikacji wniosku w centralnej ewidencji emisyjności budynków ustalono, że skarżąca w złożonej przez siebie deklaracji CEEB wskazała jako źródło ciepła kocioł gazowy, który jest w użyciu, ogrzewa wodę i spełnia funkcję ogrzewania centralnego oraz kominek – jako nie używane, wskazano także ogrzewanie elektryczne jako c.o. Tym samym w ramach prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego uznano, że główne źródło ogrzewania jest inne niż wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, przez co nie zostały spełnione warunki określone w ustawie o dodatku węglowym. Wbrew zapatrywaniu środka zaskarżania Sąd kasacyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dokonana w przez organy administracji wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym wszystkim osobom, które rzeczywiście ogrzewają gospodarstwo domowe wskazanym w tym przepisie urządzeniem grzewczym opalanym paliwem stałym. Organy w sposób nadmierny, a zatem nieuprawniony, wartościują dane wynikające z centralnej ewidencji emisyjności budynków, w sytuacji zaistnienia możliwości ich sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Takie rozumienie art. 2 ust. 1 u.d.w. w istocie podważa, wynikającą z art. 7 k.p.a., zasadę prawdy materialnej jako podstawę rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym. Niestaranny sposób sformułowania przez ustawodawcę pierwotnego brzmienia art. 2 ust. 1 u.d.w. doprowadził do szerokiej nowelizacji tej ustawy w zakresie doprecyzowania warunków przyznania dodatku węglowego (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 366/24, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie wskazał zaskarżony wyrok na doniosłe (istotne) z punktu widzenia przedmiotu rozpoznawanej sprawy zmiany, wprowadzone do ustawy o dodatku węglowym na skutek nowelizacji. Ustawodawca, mocą art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967), obowiązującym od 20 września 2022 r., w art. 2 u.d.w. dodał ust. 15a. Zgodnie z tym przepisem weryfikacja wniosku o wypłatę dodatku węglowego ma charakter wszechstronny, nie polega wyłącznie na sprawdzeniu danych ujętych w CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r. Okoliczności faktyczne istotne dla ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia mogą bowiem zostać oparte nie tylko na wymienionych w tym przepisie źródłach informacji, lecz także innych pozwalających na poczynienie ustaleń w tym zakresie, o czym świadczy użyty w ust. 15a zwrot "w szczególności". Katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma zatem charakter otwarty, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 3069/23). Ponadto, jak podkreśla orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 366/24): kolejna nowelizacja ustawy o dodatku węglowym, dokonana na mocy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236), weszła w życie z dniem 3 listopada 2022 r. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podobnie jak w przypadku przywołanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 15 września 2022 r., ma ona zastosowanie do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Na skutek tej nowelizacji w art. 2 ustawy o dodatku węglowym, stosownie do art. 26 pkt 1 lit. b ustawy nowelizującej z dnia 27 października 2022 r., dodano ust. 15f i ust. 15g. W myśl tych przepisów, w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (ust. 15f). Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (ust. 15g). Zatem, jak prawidłowo przyjął zaskarżony wyrok, regulacje prawne zawarte w art. 2 ust. 15a – 15g obowiązywały w dacie orzekania przez organy obu instancji (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2003/23). Zatem rację należy przyznać Sądowi wojewódzkiemu, że w realiach sprawy weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego winna mieć charakter wszechstronny i nie ograniczać się tylko na sprawdzenia danych widniejących w CEEB i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma w tym zakresie charakter otwarty. Tym samym brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie rodzaju źródła ciepła w gospodarstwie domowym skarżącej jest również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających Kodeksu postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 555–562). Organy nie tylko władzy wykonawczej zawsze winny mieć względzie to, że Konstytucja RP nakazuje w preambule posiadającej normatywny charakter, aby “działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność" w celu zagwarantowania praw obywatelskich w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 5/24). Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., rozwiniętą w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek działając na podstawie i w granicach prawa podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zgromadzić i rozpatrzyć materiał dowodowy. Z obowiązku tego organy w badanej sprawie wywiązały się nienależycie, pomijając konieczność wyjaśnienia kwestii faktycznego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego strony skarżącej, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji. Tym samym, zrealizowana niniejszym przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia przepisów prawa wskazywanych przez stronę skarżącą. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej rzetelnie zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na ostateczną decyzję SKO z 2023 r. przedmiocie w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a odmienne zapatrywanie strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach sprawy chybione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co – na mocy art. 184 p.p.s.a. – prowadziło do jej oddalenia.