I OSK 750/22

Dnia 4 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent-specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Finansów i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 980/21 w sprawie ze skargi C. Sp.j. w Ł. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 19 lutego 2021 r. nr PR3.6400.58.2018.13.LMD w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od C. Sp.j. w Ł. na rzecz Ministra Finansów i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Łodzi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 980/21, po rozpoznaniu skargi C. Spółka Jawna z siedzibą w L. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 19 lutego 2021 r., nr PR3.6400.58.2018.13.LMD, w przedmiocie przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2018 r., nr PR4.6400.14.2017.7.RFB oraz zasądził na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 marca 2017 r., na wniosek Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 marca 2017 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. poz. 65; obecnie Dz. U z 2023 r. poz. 634), zwanej dalej "ustawą", w stosunku do udziału 1/8 (3/24) części w prawie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...], nr działki [...], obręb [...], uprzednio rep. hip. [...], którego właścicielkami były H.B., L.R. wcześniej L.K. i E.Z.. Wynikało to z faktu przyznania przez rząd Stanów Zjednoczonych Ameryki H.B., L.R. (wcześniej L.K.) i E.Z. odszkodowania za utratę udziału w prawie własności w/w nieruchomości. Nastąpiło to na mocy podpisanego w dniu 16 lipca 1960 r. Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zwanego dalej "Układem Indemnizacyjnym" lub "Układem". Decyzją z dnia 19 kwietnia 2018 r. Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa łącznego udziału 1/8 (3/24) części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została utrzymana w mocy opisaną na wstępie decyzją Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 19 lutego 2021 r. W odwołaniu a następnie skardze do Sądu I instancji wskazano na obrót cywilnoprawny przedmiotową nieruchomością, a w konsekwencji na niewykonalność decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności tej nieruchomości. Zwrócono uwagę, że aktem notarialnym z dnia 12 grudnia 2008 r., Rep. A nr [...] w drodze umowy sprzedaży udziały w nieruchomości będącej przedmiotem decyzji należące do L.R., H.B. oraz E.Z. (każdy w wysokości 1/8) nabył H.D. Dokonując nabycia działał on w zaufaniu do wpisów ujawnionych w księgach wieczystych. H.D. zwrócił się do Ministra Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 19 kwietnia 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", wskazując jednocześnie, że decyzja w dacie jej wydania była niewykonalna, a niewykonalność ta ma charakter trwały, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister ustalił, że w dniu [...] 2018 r. zmarł H.D., co zostało potwierdzone przesłanym odpisem jego aktu zgonu, wystawionym przez Urząd Stanu Cywilnego w L. z dnia 25 kwietnia 2019 r. Z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 19 grudnia 2018 r., Rep. A nr [...], wynika, że jego spadkobiercami stali się: żona – B.D., córka – M.D., syn – K.D., syn – J.D., który darował należący do niego udział swojej macosze B.D. W dniu 28 lutego 2020 r. do Ministra wpłynęło zgłoszenie do udziału w postępowaniu C. Spółka Jawna z siedzibą w L., która na mocy umowy przeniesienia własności nieruchomości (akt notarialny z dnia 30 grudnia 2019 r., zawarty przed notariuszem D.Z., Rep. A Nr [...], nabyła od wyżej wymienionych osób tę nieruchomość. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Minister wskazał, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie istniała przeszkoda o charakterze prawnym lub faktycznym, obiektywnie wykluczająca stwierdzenie zaistnienia w przeszłości zdarzenia prawnego, to jest wykluczająca stwierdzenie zaistnienia przesłanek wynikających z ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Adresat tej decyzji nie jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z prawa, którego zaistnienie w przeszłości stwierdził organ w zaskarżonej decyzji deklaratoryjnej. W skardze do Sądu I instancji podniesiono zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. – przez ich niezastosowanie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że na gruncie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., wydając decyzję, organ musi mieć pewność, że na podstawie tej decyzji będzie możliwy wpis prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Taki był bowiem cel tej ustawy i taki jest wymóg zawarty w art. 2 tej ustawy. Wydawanie decyzji, która jest niewykonalna, a więc nie umożliwia wykreowania praw Skarbu Państwa i ich ujawnienia w księgach wieczystych, czyni ją niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Stan faktyczny w tej sprawie jest taki, że w odniesieniu do tej nieruchomości nastąpił już kilkakrotny obrót prawny. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej jest skarżąca spółka, przedtem była osoba fizyczna. W świetle wyrażonej w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasadzie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Z kolei w art. 3 tej samej ustawy ustanowiono domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie ze stanem prawnym. Jest to domniemanie, które może zostać obalone, ale nie w postępowaniu administracyjnym lecz cywilnym. Oznacza to, że organy administracji nie mogą skutecznie twierdzić, iż wpis w księdze wieczystej nie istnieje albo że istnieją dowody pozwalające na przyjęcie tezy o jego obaleniu. W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze to, że decyzja wydana w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. miała służyć dokonaniu na jej podstawie wpisu w księdze wieczystej prawa własności(art. 2 tej ustawy), organ powinien ocenić, jakie znaczenie dla jej wydania ma wpis prawa własności w księdze wieczystej na rzecz skarżącej spółki w aspekcie możliwości wykonania decyzji zgodnie z celem ustawy. Cel ten jawi się jako pierwszoplanowy - tj. regulacja kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, a tym samym ujawnianie stanu prawnego nieruchomości w stosunku do nieruchomości, których właściciele na mocy umów międzynarodowych uzyskali stosowne odszkodowanie. Zdaniem Sądu I instancji, upływ czasu, jaki nastąpił pomiędzy wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. a orzekaniem w niniejszej sprawie administracyjnej, powinien być wzięty przez organ pod uwagę i oceniony w aspekcie możliwości dokonania wpisu Skarbu Państwa jako właściciela w miejsce dotychczasowego właściciela, którego dotyczył Układ Indemnizacyjny. Od wyroku Sądu I instancji wniesiono dwie skargi kasacyjne. Uczynił to Minister Finansów oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta Łodzi. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości Minister Finansów podniósł obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 7 K.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organ naruszył podstawowe reguły postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podczas gdy rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy przez organ nastąpiło na podstawie i w granicach prawa, w wyniku zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i procesowego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności zaniechał zbadania kwestii niewykonalności decyzji, podczas gdy organ zgromadził kompletny materiał dowodowy, a do podnoszonego przez spółkę zarzutu niewykonalności decyzji odnosił się merytorycznie zarówno w wydanej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, uznając ten zarzut za nieuprawniony; 3. art. 145 § pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że podjęcie decyzji przez organ nastąpiło w sposób wykraczający poza granice określone zasadą swobodnej oceny dowodów, podczas gdy sformułowana przez organ końcowa ocena nastąpiła w sposób wszechstronny, z uwzględnieniem znaczenia i wartości poszczególnych dowodów oraz prawidłami logiki; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd l instancji, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu narusza standardy określone w przepisach procedury administracyjnej; podczas gdy tak uzasadnienie faktyczne; jak i uzasadnienie prawne decyzji w sposób wyczerpujący wskazują i wyjaśniają motywy, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ jest związany aktualnymi wpisami w księdze wieczystej, w tym sensie, że nie może wydać decyzji stwierdzającej przejście (w przeszłości) na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości; w zakresie przysługującym beneficjentom odszkodowania z tytułu Układu, podczas gdy z charakteru takiej decyzji wynika, że jej wydanie jest możliwe w każdym czasie oraz ma charakter związany i deklaratoryjny, pomimo ewentualnych kolejnych następczych zmian własnościowych nieruchomości; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ wydając decyzję w trybie ustawy z 1968 r., dokonuje odmiennych ustaleń prawnych niż te które wynikają z aktualnych wpisów w księdze wieczystej, podczas gdy obecna treść wpisu w księdze wieczystej ani nie determinuje postępowania organu ani nie jest przez organ podważana czy kwestionowana, a decyzja organu potwierdza jedynie wystąpienie zdarzenia historycznego, tj. przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w związku z Układem, a tym samym wydanie decyzji przez organ, nie powoduje automatycznie i bezwzględnie, pojawienia się niezgodności pomiędzy aktualnym stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zredukowaniu celu wydania decyzji w trybie ustawy z 1968 r. jedynie do wytworzenia dokumentu stanowiącego podstawę wpisu w księdze wieczystej, w rozumieniu art. 6262 § 3 K.p.c., podczas gdy charakter prawny rozstrzygnięcia organu (decyzja związana) determinuje konieczność jej wydania zawsze, gdy spełnione są przesłanki do stwierdzenia przejścia nieruchomości lub prawa na rzecz Skarbu Państwa, a kwestią wtórną oraz odrębną od organu pozostaje, czy decyzja rzeczywiście będzie wykorzystana jako podstawa wpisu w księdze wieczystej przez inny właściwy organ, tzn. starostę czy prezydenta miasta na prawach powiatu, reprezentujących Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. w związku z art. 5 oraz art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że wydając decyzję w trybie ustawy z 1968 r., organ usiłował wzruszyć domniemanie prawa wpisanego w księdze wieczystej czy podważyć rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, podczas gdy rolą organu działającego na podstawie ustawy z 1968 r., pozostaje jedynie stwierdzenie wystąpienia "stanu przejścia" historycznie określonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co w żaden bezpośredni sposób nie wpływa na kształt czy zakres domniemań prawnych lub normatywnych gwarancji, wynikających z ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W sytuacji uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W skardze kasacyjnej wniesionej prze Skarb Państwa – Prezydenta Miasta Łodzi, zaskarżając wyrok w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 P.p.s.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, w szczególności art. 2 do 6, oraz zwłaszcza te dotyczące wpisu do ksiąg wieczystych, które nalezą do kompetencji sądów powszechnych polegająca na przyjęciu, że uregulowane w tym przepisie przejście własności nieruchomości Skarbu Państwa na Gminę nie może zostać utrzymane po późniejszej utracie prawa własności przez Skarb Państwa, mimo ustanowienia na nieruchomości użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Jest to negacja przez WSA słusznego orzecznictwa NSA, zgodnie z którym decyzja taka uznawana jest za wydaną z naruszeniem prawa, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 P.p.s.a., polegające na: 1. uwzględnieniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania naruszono przepisy formalne, nie wyjaśniono kwestii, o których mowa w uzasadnieniu do skarżonego wyroku; 2. akceptacji naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 156 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie go przez organ mimo, iż stan faktyczny to uzasadniał, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była prawidłowa, nie zostałby wydany wyrok uwzględniający skargę na decyzję Ministra; 3. akceptacji naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 156 § 1 K.p.a. poprzez zastosowanie go przez organ mimo, iż stan faktyczny sprawy tego nie uzasadniał, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego byłaby prawidłowa, nie zostałby wydany wyrok uwzględniający skargę na decyzję Ministra. Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ prawidłowo i dostatecznie wyjaśniony w granicach materialnych rozpoznawanej sprawy administracyjnej, wyznaczonych przepisami art. 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Z tego względu zasadne są zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne zostały co prawda oparta na obu podstawach, jednak treść podniesionych zarzutów dowodzi, że istota sporu sprowadza się do dwóch kwestii o charakterze materialnoprawnym. Po pierwsze, czy organ jest związany aktualnymi wpisami w księdze wieczystej w tym sensie, że nie może wydać decyzji stwierdzającej przejście w przeszłości na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, w zakresie przysługującym beneficjentom odszkodowania z tytułu Układu Indemnizacyjnego. Po drugie, czy wykonalność tej decyzji rozumiana jako możliwość dokonania na jej podstawie wpisu w księdze wieczystej prawa własności na rzecz Skarbu Państwa determinuje możliwość wydania tej decyzji i wpływa na jej ważność. Skarżący kasacyjnie (głównie Minister) w obu kwestiach wyrażają stanowisko negatywne, które – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – jest prawidłowe i dlatego skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając to stanowisko, w pierwszej kolejności należy poczynić uwagi o charakterze historyczno-normatywnym dotyczące układów indemnizacyjnych. Trzeba podkreślić, że układy indemnizacyjne przynajmniej częściowo zapewniały zadośćuczynienie cudzoziemcom pozbawionym mienia w wyniku nacjonalizacji przeprowadzonej w Polsce w okresie powojennym. Polska zawarła dwanaście układów indemnizacyjnych, czyli umów dwustronnych, na podstawie których wypłacano tym osobom odszkodowania ryczałtowe (tzw. odszkodowania globalne). Strony tych układów były świadome, iż wypłata pełnych odszkodowań przez państwo wyniszczone w wyniku wojny jest z ekonomicznego punktu widzenia niemożliwa, toteż dążyły do zachowania parytetu pomiędzy jego możliwościami płatniczymi a wartością utraconego mienia. Polska Rzeczpospolita Ludowa, jako "państwo konfiskujące", osiągnęła tyle, iż dawni właściciele nie próbowali podnosić swoich roszczeń, zaś państwa zachodnie uznały wtedy tę formułę za najlepsze rozwiązanie. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z Układem między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 16 lipca 1960 r. Został on podpisany przez przedstawicieli obu stron i nie zawierał ratyfikacji tej umowy, nie został zatem ogłoszony w Dzienniku Ustaw. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w doktrynie przyjmowano, iż umowy międzynarodowe mogą mieć skuteczność wewnętrzną w dziedzinach stanowiących materię zastrzeżoną ustawodawcy albo ustawodawczo uregulowaną jedynie wtedy, gdy są należycie ogłoszone w Dzienniku Ustaw, albowiem takie ogłoszenie jest niezbędnym warunkiem skuteczności ustaw i rozporządzeń wykonawczych, a więc aktów regulujących te dziedziny. Nie budzi wątpliwości pogląd, iż porozumienia rządowe, to jest akty umowne prawa międzynarodowego, nie podlegające ratyfikacji nie mogą być źródłem prawa w dziedzinach zastrzeżonych ustawie albo uregulowanych ustawowo. Jednakże w doktrynie uznaje się również, że inne organy państwowe, a w szczególności organy administracji i gospodarki państwowej stosują w sprawach "nieustawowych" również wszystkie umowy nie ogłoszone, nie uważając ogłoszenia umowy za warunek jej skuteczności w stosunkach wewnętrznych. Nie budzi wątpliwości, iż układy indemnizacyjne, a więc i omawiany układ, stanowią taką umowę międzynarodową (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98, ONSA 1999, z.4, poz. 110). Wobec tego uznać należy, że zastrzeżenie zawarte w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., że ustawa ta dotyczy nieruchomości i praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, jest nieścisłe i nie może być rozumiane dosłownie, z zastosowaniem reguł wykładni językowej. Nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, że ustawa posługuje się pojęciem "międzynarodowej umowy" w znaczeniu umowy międzynarodowej, która została ratyfikowana i ogłoszona w dzienniku ustaw. Należy wręcz dojść do wniosku, że ustawa została uchwalona właśnie dlatego, iż umowy międzynarodowe o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, z uwagi na ich rangę, nie stanowiły wystarczającej podstawy prawnej do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa określonych praw po obywatelach państw obcych. Nieratyfikowany i niepublikowany Układ z 1960 r. bezspornie nie mógł stanowić podstawy przeniesienia prawa własności udziału we własności opisanej wyżej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że celem ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. było nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć tytuł ustawy, lecz uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Gdyby bowiem podstawę wpisu w księdze wieczystej miała stanowić umowa międzynarodowa, to zbędna byłoby zarówno sama ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r., jak i decyzja Ministra Finansów przewidziana w jej art. 2, pozwalająca takiego wpisu dokonać. Układy indemnizacyjne, jako umowy międzynarodowe, które nie zostały ratyfikowane, ani nawet ogłoszone w jakikolwiek sposób, nie stanowiły źródła prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie mogły wywołać takiego skutku prawnego wobec podmiotów podlegających prawu polskiemu. Ustawę z dnia 9 kwietnia 1968 r. uchwalono zatem po to, aby uregulować sprawy związane ze stanem prawnym nieruchomości przejętych przez państwo. Natomiast dokonywanie wpisów do ksiąg wieczystych należy do kompetencji sądów powszechnych, które każdorazowo badają okoliczności konkretnej sprawy. Organ administracji, tak samo zresztą jak sąd administracyjny przeprowadzający kontrolę jego działalności, nie może wypowiadać się co do przyszłych zdarzeń podlegających ocenie sądu powszechnego, wobec czego nie może również samodzielnie analizować skutków dokonanych wcześniej wpisów. Może to stanowić przedmiot postępowania przed sądem powszechnym, który władny jest rozważyć tak kwestie formalne związane z wpisem do księgi wieczystej, jak i okoliczności faktyczne i prawne mające go uzasadniać. Rola decyzji, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., ogranicza się jedynie do deklaratoryjnego stwierdzenia przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa, i dalszą kwestią pozostaje to, że decyzja ta może być podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej, a więc także i to, czy będzie do tego celu wykorzystana (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2004 r., sygn. akt III CK 401/03, ONSC 2005, z.7-8, poz. 148). Skoro zatem decyzja ta ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, potwierdzający przejście własności z mocy samego prawa, to może być wydana w dowolnym czasie i niezależnie od tego, jakie okoliczności, w tym zmiany własnościowe, wystąpiły po tym zdarzeniu. Sprawa wpisu do księgi wieczystej tego co decyzja jedynie potwierdza wobec tego co w chwili wydawania tej decyzji wynika z treści tej księgi stanowi odrębną od indywidualnej sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 K.p.a.) sprawę cywilną (art. 1 K.p.c.). Wykonalność decyzji w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości w rozumieniu możliwości dokonania na jej podstawie wpisu w księdze wieczystej pozostaje poza granicami postępowania administracyjnego (poza granicami sprawy administracyjnej materialnej). Kwestia tak rozumianego wykonania tej decyzji może być dochodzona na drodze cywilnej, dlatego nie determinuje możliwości wydania przedmiotowej decyzji oraz nie wpływa na jej ważność w kontekście przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a., uznał, że skargi kasacyjne należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że w zaistniałych okolicznościach skarżąca w postępowaniu przed Sądem I instancji nie powinna być dodatkowo obciążana kosztami postępowania kasacyjnego.