I OSK 762/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 208/23 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO.4131.2143.13.2022.PR w przedmiocie opłaty za pobyt małoletniego w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 208/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "Sąd I instancji"), oddalił skargę Z. D. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile (dalej: "Kolegium") z 28 listopada 2022 r. nr SKO.4131.2143.13.2022.PR w przedmiocie opłaty za pobyt małoletniego w rodzinie zastępczej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 2 oraz 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów Skarżącego, brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne ustalenie przyjętego jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanu faktycznego; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), tj. wydania z rażącym naruszeniem prawa, tj.: a) art. 73 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1c poprzez uniemożliwienie stronie zapoznanie się z aktami w formie elektronicznej, mimo złożenia stosownego wniosku w terminie; b) art. 74 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie odmowy dostępu do akt postępowania; c) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów polegające na uniemożliwieniu zapoznania się z aktami oraz nie informowania Skarżącego o przebiegu postępowania; d) art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują. Z tego względu Sąd kasacyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej to wskazać należy, że przepis art. 151 p.p.s.a., podobnie jak art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały powołane przepisy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21, z 8 marca 2022 r., sygn. akt 1993/21, czy z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21 wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Chybiony jest także powiązany z nimi zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepisy te definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast informacji wskazujących na tego rodzaju przekroczenie prawa przez Sąd I instancji. W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 345/2010; wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. II GSK 2991/14; wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. II GSK 912/15 źródło CBOSA). Nie doszło do również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej). W myśl bowiem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutu z punktu 3 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 k.p.a. w powiązaniu z art. 73 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1c oraz art. 74 § 2 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a. również uznać należy go za niezasadny, a przede wszystkim za niestarannie i niewłaściwie skonstruowany. Przede wszystkim Skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakiej ustawy dotyczy naruszenie wskazanych art. 145 § 1 pkt 2 i art. 14 § 1c. Także zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. i art. 8 k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Przepisy te dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnych przepisów, z podaniem numerów właściwych jednostek redakcyjnych aktów prawnych, które, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 156 k.p.a. i art. 8 k.p.a dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretne paragrafy, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Z kolei podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie został zbudowany zgodnie z wymogami sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.). Art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku zaskarżania nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd I instancji i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt. I OSK 414/21, źródło CBOSA). Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto Sądowi I instancji naruszenie art. 73 § 1 i 3 k.p.a. i art. 74 § 2 k.p.a. Zarzut ten również nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że sądy administracyjne nie stosują wprost przepisów powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd I instancji nie mógł ich naruszyć. Niemniej jednak wskazać należy, a co wynika z akt administracyjnych sprawy, pismo Skarżącego z 14 września 2022 r. (w którym wnosił m.in. o dostęp elektroniczny do akt sprawy), wpłynęło do organu I instancji 19 września 2022 r., a więc trzy dni po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W tym kontekście prawidłowo Sąd I instancji podał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji aż do upływu terminu do zapoznania się i wypowiedzenia się z aktami sprawy. Jednakże podzielić należy również w tym względzie zapatrywania Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie analiza ww. pisma Skarżącego prowadzi do wniosku, że pismo to stanowiło jedynie powtórzenie dotychczasowego stanowisko bez żadnych nowych wniosków dowodowych, a wskazane uchybienie organu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Ponadto słusznie Sąd I instancji zauważył, że argumentację zawartą w ww. piśmie Skarżący powtórzył następnie w odwołaniu od tejże decyzji, a do której to odniósł się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.