I OSK 800/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K., J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/22 w sprawie ze skargi Sł. K., K. N. i J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 stycznia 2022 r. nr 29/2022 w przedmiocie odmowy uznania działki za wspólnotę gruntową oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 października 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wa 438/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę: S. K., K. N. i J.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 stycznia 2022 r. nr 29/2022 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia 26 lipca 2021r. nr GN.6821.8.1.2020 o odmowie uznania nieruchomości położonej w gminie [...] a stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] za wspólnotę gruntową wsi [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J.M. i S.K. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, [...], art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. - polegające na wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 stycznia 2022 r. nr 29/2022 utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia 26 lipca 2021 r. nr GN.6821.8.1.2020(GBN.6821.8.1.2020), poprzez: - uznanie, że działka [...] była wykorzystywana do użytku publicznego, w sytuacji gdy użytkownikami było tylko kilka rodzin rolników ze wsi [...], - uznanie, że informacja zawarta w ewidencji gruntów i wypis z ewidencji gruntów, który w swojej treści wskazuje, że władającym działki [...] jest wspólnota wsi [...] nie jest dowodem w sprawie i nie odzwierciedla ustaleń faktycznych organu prowadzącego ewidencję w sytuacji gdy dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, - nieuwzględnienia skargi pomimo, że uzasadnienie faktyczne skarżonej decyzji organu I i II instancji nie zawierają wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - nadanie, dokumentowi kopi rejestru pomiarowego ułożonego przez mierniczego w 1934r. dotyczącego komasacji dla wsi [...], w którym znajduje się adnotacja, że z działki [...] mają prawo korzystać uczestnicy scalenia [...] - [...], znaczenia że działka była do użytku publicznego chociaż w swej treści zawęża krąg korzystających do uczestników scalenia, więc nie jest do publicznego użytku tylko do użytku kilku rodzin, - brak ustalenia kto faktycznie użytkował działkę [...] w okresie roku przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, uznanie złożonych oświadczeń rolników wsi [...] za dowód, że nieruchomość była do użytku publicznego w sytuacji gdy użytkowała ją określona grupa rolników, a tym samym brak zbadania ustawowej przesłanki dla ustalenia czy działka [...] stanowi mienie wspólnoty gruntowej, - nieuwzględnienie skargi pomimo, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego wskazanego w pkt 2; 2. prawa materialnego: art. 8a w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 703) o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu rażącym - poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie poprzez uznanie, że organ uprawniony był do wydania decyzji bez zastosowania ustawowych kryteriów, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało naruszeniem enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę przesłanek ustalenia, które grunty stanowią z mocy prawa wspólnotę gruntową. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wnosili o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzuty te okazały się nieskuteczne a przede wszystkim – co na wstępie zaznaczyć należy - nie zostały one w pełni w sposób poprawny sformułowane. Odnosząc się bowiem do zarzutów procesowych, zauważyć trzeba, że oparcie zarzutu kasacyjnego (cyt.): " w szczególności" na: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, [...], art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. – już co do zasady – nie było dopuszczalne. Skarga kasacyjna jest bowiem mocno sformalizowanym środkiem zaskarżenia i z tego właśnie powodu ustawodawca wprowadził w przypadku jej wnoszenia przymus adwokacko-radcowski. Po myśli zaś art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W związku z tym określenie tych podstaw musi być wyczerpujące, gdyż jak wyżej wspomniano - z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej. Treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., oznacza także, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (przepisów), który – zdaniem skarżącego – został naruszony przez zaskarżony wyrok. W związku z tym w skardze kasacyjnej należy określić właściwy przepis, który został objęty zarzutem, w sposób dokładny. Innymi słowy, jeśli dany artykuł dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to należy wskazać nie tylko numer artykułu, ale także określić jego paragraf, ustęp, punkt (e.t.c.). Wymogu tego nie spełnia zatem zarzut oparty na: "art. 8a w zw. z art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 703) o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych", gdyż w/w artykuły dzielą się na wiele mniejszych jednostek redakcyjnych a które w skardze kasacyjnej nie zostały określone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast kompetencji ani do poprawiania skargi kasacyjnej, ani do orzekania na zasadzie domyślania się intencji jej autora. Przy tak zatem sformułowanych zarzutach kasacyjnych skład orzekający przyjął, że jako zarzuty procesowe skarżący wskazali tylko na zarzuty dotyczące : art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 76, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. Zarzuty te - jak wyżej wspomniano - nie były skuteczne. Przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. stanowią tylko formalną podstawę dla wydania wyroku określonej treści a więc ich zastosowanie w danym przypadku przez sąd administracyjny jest uwarunkowane jedynie oceną zaskarżonej decyzji. Po myśli natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Wymagania te spełnia zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Wynika z niego, że orzekając na wniosek mieszkańców wsi [...] gm. [...] z dnia 20 stycznia 2020 r. (podpisanego przez: S.K., K. N., L. N. i B. K.), Starosta Powiatu [...], decyzją z dnia 26 lipca 2021 r., odmówił uznania działki nr [...] położonej w gminie [...], w obrębie [...] za wspólnotę gruntową wsi [...], a rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez: J. M., S. K., K.N. i B.K. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia 7 stycznia 2022 r. nr 29/2022, utrzymał w mocy decyzję Starosty. Zdaniem bowiem organów obu instancji, działka o obecnym numerze ewidencyjnym [...] (wykazana w rejestrze pomiarowym z 1934 r. jako działka nr [...]) - jako położona przy rzece [...] - była ogólnodostępna dla wszystkich mieszkańców wsi i miała charakter użytku publicznego. Powyższe stanowisko podzielił następnie Sąd Wojewódzki, oceniając legalność w/w decyzji Wojewody. Sąd wyjaśnił treść przepisów prawa regulujących instytucję wspólnot gruntowych, to jest przytoczył właściwe przepisy zawarte w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703) i przywołał także wyrażone w tym zakresie poglądy doktryny. Ostatecznie stwierdził, że obowiązywanie w/w ustawy do chwili obecnej uprawnia do sformułowania poglądu, jaki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. akt VI SA/WA 708/04), iż nie można obecnie na podstawie w/w ustawy powoływać nowej wspólnoty gruntowej bo jest możliwe jedynie reaktywowanie tego rodzaju wspólnoty jako istniejącej dawniej a której istnienie nie nasuwa żadnych wątpliwości. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd Wojewódzki przyjął, że wbrew tym zarzutom zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie zaskarżonej decyzji. Z dokumentów znajdujących się bowiem w aktach sprawy wynikało, że działka o obecnym numerze [...] (dawniej nr [...]) została wydzielona na cele użyteczności publicznej całej wsi. Powyższe potwierdzała przeprowadzona przez organy analiza dokumentacji archiwalnej, w tym przede wszystkim kopia rejestru pomiarowego ułożonego przez mierniczego przysięgłego w 1934 r., a dotyczącego komasacji dla wsi [...] gmina [...] w powiecie ostrołęckim w województwie białostockim. Zgodnie z tym rejestrem, podczas scalenia zostały wydzielone grunty użyteczności publicznej o łącznej powierzchni [...] ha, w tym: działka dla pobierania piasku i cmentarz dla inwentarza (nr [...]), plac sportowy (nr [...]), cmentarz dla inwentarza (nr [...]) i działka do wydobywania żwiru (nr [...]). Ponadto znajdująca się w tym dokumencie adnotacja (cyt.): "Z gruntów wydzielonych dla użyteczności publicznej uczestników scalenia wsi [...] (...) mają prawo korzystać uczestnicy scalenia wsi [...]-[...]" także potwierdzała stanowisko organów, że grunty wydzielone - zgodnie z art. 7 ustawy z 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów (obowiązującej do 1968 r., a więc także w interesującym tut. organ okresie), na cele miejscowej użyteczności publicznej nie stanowiły wspólnoty gruntowej. Poza tym, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, również z zeznań, przesłuchanych podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 28 lipca 2020 r., świadków wynikało, że działka [...] była ogólnodostępna dla wszystkich mieszkańców wsi. Przed II Wojną Światową i po Wojnie służyła: do wypasu krów i koni, do przeprawy przez rzekę [...], składowano na niej drewno, moczono len i dokonywano jego obróbki. Działka ta była więc wykorzystywana przez wszystkich mieszkańców wsi. Brak było zaś dokumentów archiwalnych, które potwierdzały by powstanie na tym obszarze wspólnoty gruntowej. Jak wyjaśnił ponadto w tym miejscu Sąd Wojewódzki, istniejący w ewidencji gruntów wpis o treści: "władający-wspólnota" nie przesądzał o istnieniu wspólnoty gruntowej, gdyż nie mógł stanowić wystarczającego dowodu jej istnienia. Wpisy do ewidencji gruntów, która stanowi zbiór urzędowy informacji o nieruchomościach, nie są bowiem – jak podkreślił Sąd Wojewódzki - w żaden sposób wiążące w zakresie ustalania praw do nieruchomości. Ewidencja gruntów, pełniąc jedynie funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje tylko stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Z tych też powodów, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zarzuty podniesione w skardze ( w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), nie były zasadne. W toku postępowania administracyjnego organ dokonał bowiem w sposób prawidłowy oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego a to znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jak z powyższego zatem wynikało, w ocenie składu orzekającego, zarzut oparty na art. 141§ 4 p.p.s.a. nie był w tym przypadku uprawniony. Nie można też było mówić - jak zasadnie zauważył to Sąd Wojewódzki - iż w toku postepowania administracyjnego organy nie zebrały materiałów dowodowych, które pozwalałyby na wydanie decyzji merytorycznej - w tym przypadku odmownej. Już w samym wniosku wszczynającym postępowanie, wnioskodawcy twierdzili bowiem, że sporny grunt został wydzielony w latach 30-tych ub. wieku dla "wspólnego użytku rolników wsi [...]" a nie dla konkretnych osób czy rodzin. Zresztą w toku postępowania administracyjnego nikt nigdy nie identyfikował tego rodzaju osób. Zeznania świadków potwierdzały tylko owo wspólne użytkowanie przedmiotowego gruntu przez wszystkich mieszkańców wsi a nawet letników, którzy na te tereny przyjeżdżali (zeznanie św. U.N.). Natomiast dokument archiwalny - kopia rejestru pomiarowego ułożonego przez mierniczego przysięgłego w 1934 r.- uściślał tylko powyższe, określając teren obejmujący obecną działkę nr [...] jako teren użyteczności publicznej, samą zaś działkę nr [...] (odpowiadającą obecnej nr [...]) jako (cyt.): "plac sportowy" z którego – jako gruntu wydzielonego (cyt.): "dla użyteczności publicznej uczestników scalenia wsi [...] (...) mają prawo korzystać uczestnicy scalenia wsi [...]-[...]". Zasadnie zatem zarówno organy, jak i Sąd Wojewódzki przyjęły, że w takiej sytuacji wpis w ewidencji gruntów (a do którego istnienia skarżący przywiązywali szczególną wagę) nie mógł dowodzić istnienia na omawianym gruncie wspólnoty gruntowej. Słusznie wyjaśnił to Sąd Wojewódzki, że wpis zawarty w ewidencji gruntów nie kreuje stanu prawnego. Zwłaszcza, że omawiany wpis (cyt.): "władający - Wspólnota wsi [...]" nie miał jednobrzmiącego brzmienia. Nie precyzował bowiem konkretnych osób, które stanowiły by ową wspólnotę a zatem - jak trafnie przyjęły organy – treść jego świadczyła jedynie o istnieniu gruntu mającego charakter użyteczności wspólnej, użytkowanej przez wszystkich mieszkańców wsi. Odnosząc się natomiast do kwestii materialnoprawnych, wyjaśnić należy, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja miały swoją podstawę materialnoprawną w przepisach ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703). Zarzuty oparte na jej przepisach nie zostały jednak – jak wyżej to wyjaśniono – poprawnie, z punktu widzenia formalnego, określone a co czyni niemożliwym odniesienie się do nich przez skład orzekający. Jedynie przepis art. 2 w/w ustawy (który nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne) został prawidłowo przez autora skargi kasacyjnej wskazany. Zawiera on jednak tylko definicję legalną pojęcia wieś a z treści skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać w tym przypadku naruszenie tej normy przez Sąd Wojewódzki, zwłaszcza, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Wskazane zaś przez skarżących zarzuty konstytucyjne (a które także zostały oparte tylko poprzez wskazanie na "art. 21" i "art. 64" Konstytucji RP, a zatem również nie zawierały sprecyzowania właściwych przepisów, które - zdaniem skarżących – zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki), nie precyzują na czym miałoby polegać naruszenie tych regulacji prawnych przez Sąd Wojewódzki. W związku z powyższym skład orzekający pragnie więc jedynie niejako ubocznie zauważyć, że w w/w artykułach ustrojodawca przewidział wprawdzie ochronę prawa własności oraz prawa dziedziczenia, jak również przewidział prawo każdego obywatela do posiadania prawa własności i innych praw majątkowych. Powyższe nie oznaczało jednak, że każdy może rościć sobie pretensje do każdej rzeczy, to jest do takiej, która nie jest jego. Powyższe miało zaś w tym przypadku szczególne znaczenie, gdyż strona skarżąca, domagając się ustanowienia wspólnoty gruntowej, w istocie rzeczy ubiegała się ustanowienia prawa, które – w doktrynie uznawane je już tylko za relikt uwłaszczenia włościan (vide: Stanisław Rudnicki, " Prawo obrotu nieruchomościami" Wyd. C.H.BECK, Warszawa 1996 r. str. 207). W takiej zatem sytuacji, w/w zarzuty kasacyjne, oparte na przepisach konstytucyjnych, tym bardziej traciły jakikolwiek sens. W tych okolicznościach, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.