I OSK 818/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 855/22 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr SKO.4111.1647.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W SZCZECINIE WYROKIEM Z 15 GRUDNIA 2022 R. ODDALIŁ SKARGĘ A.D-A. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W KOSZALINIE Z 5 SIERPNIA 2022 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku wadliwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę na decyzję Kolegium, pomimo że została ona wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r., w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia prawa materialnego, prawidłowo ustalony stan faktyczny i subsumpcja prawa prowadziłyby do wniosku, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec jej podopiecznej w drugiej kolejności, gdyż osoby z pierwszej grupy nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu wobec niepełnosprawnej, a uzyskanie od nich środków na utrzymanie niepełnosprawnej jest niemożliwe oraz połączone z nadmiernymi trudnościami, a zatem skarżąca, która faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną, spełnia warunki do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez pozbawienie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy sprawuje ona rzeczywistą opiekę nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji oraz nie podejmuje z tego powodu pracy, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnej, która może się nią faktycznie opiekować. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną spokrewnioną w drugim stopniu w sytuacji, gdy opiekun nie podejmuje lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a osoby spokrewnione z niepełnosprawnym w stopniu pierwszym nie mogą realizować czynności opiekuńczych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie podejmuje pracy zarobkowej z powodu sprawowania rzeczywistej opieki nad niepełnosprawną babcią, a dzieci niepełnosprawnej złożyły oświadczenia o niemożliwości podjęcia opieki z uwagi na braku czasu. Rozpatrujące wniosek skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy odmowną decyzję Wójta Gminy M. z 27 czerwca 2002 r., uznając, że podopieczna skarżącej posiada pięcioro dzieci, w stosunku do których nie występują obiektywne okoliczności wykluczające możliwość podejmowania przez nie opieki nad niepełnosprawną. Stanowisko to zostało podzielone przez kontrolujący te rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na decyzję Kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego jest ściśle związany z istnieniem ustawowego obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie a osobą będącą pod jej opieką. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki, pozwala im na to wiek i stan zdrowia, lecz odmawiają uczynienia zadość temu obowiązkowi. Sąd powołał się przy tym na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, wskazującej, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd uznał, że skoro dzieci niepełnosprawnej nie legitymują się wspomnianym orzeczeniem lekarskim, to w rozpoznawanej sprawie nie doszło do aktualizacji obowiązku alimentacyjnego skarżącej, co wyklucza przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: (1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i (3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawną babcią, w związku z czym nie podejmuje ona zatrudniania lub innej pracy zarobkowej. Zauważyć jednak należy, że okoliczność ta, pomimo że stanowi warunek konieczny do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest wystarczająca do udzielenia tej formy wsparcia. Skarżąca jest bowiem wnuczką podopiecznej, a zatem osobą związaną z nią drugim stopniu pokrewieństwa. Jest zatem osobą wskazaną w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Oznacza to, że aby możliwe było przyznanie skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia, konieczne jest spełnienie dodatkowych, uregulowanych w tym przepisie warunków. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy warunkiem, który stanął na przeszkodzie w przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, jest występowanie pełnoletnich osób spokrewnionych w stopniu pierwszym, tj. dzieci niepełnosprawnej, nielegitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnotować w tym miejscu należy, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. przeniesienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę wskazaną w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy inną niż spokrewniona w stopniu pierwszym uzależnione jest od legitymowania się przez osoby z kręgu pierwszego stopnia pokrewieństwa orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązujące przepisy nie przewidują odmiennych, dodatkowych okoliczności, które umożliwiałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, innym niż spokrewnione z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wprawdzie w przeszłości stosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r., jak i posługującego się analogiczną przesłanką art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. skutkowało istotnymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część sądów w wydawanych wyrokach kierowała się bowiem literalnym brzmieniem przepisów i do przeniesienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę zobowiązaną doświadczeń alimentacyjnych w dalszej kolejności wymagała legitymowania się przez osoby uprawnione do tego świadczenia w pierwszej kolejności orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy inna część orzeczeń wskazywała na konieczność uzupełniania wyników wykładni tego przepisu uzyskanego w drodze zastosowania metod wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i nakazywała organom ustalenie czy pierwotnie uprawniony miał, z np. uwagi na swój wiek i stan zdrowia, fizyczną możliwość realnego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Rozbieżności te stanowiły podstawę wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego jego brzmienia. Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta prawidłowo przywołaną przez Sąd pierwszej instancji uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. W uchwale tej skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Uzasadniając swoje stanowisko, skład poszerzony stwierdził, że akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw interpretacyjnych, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 kro i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W wyniku powyższego skład poszerzony doszedł do przekonania, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 kro i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 333/23). W rozpoznawanej sprawie przyczyną braku możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną przez jej dzieci był brak czasu, co wynikało wprost z oświadczeń datowanych na 26 czerwca 2022 r. znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Okoliczność ta – braku czasu – nie jest okolicznością mającą znaczenie prawne w przypadku występowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i jej wystąpienie, nawet gdyby okazało się uzasadnione w okolicznościach sprawy, nie może przemawiać za zmianą kolejności osób uprawnionych do tego świadczenia i przyznania go wnuczce osoby niepełnosprawnej. Skoro dzieci babci skarżącej nie legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające uzyskanie wnioskowanego świadczenia przez skarżącą jako osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej spokrewnionej z nią w stopniu innym niż pierwszy, tj. przesłanki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. należało uznać zatem za niezasadny. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, wskazać należy, że również problematyka stosowania tych przepisów w przypadku zmiany kolejności osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego była przedmiotem rozważań prowadzących do wydania przywołanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W treści tej uchwały wskazano bowiem, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z demokratycznym państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. W przypadku objętych wnioskiem przepisów art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Dalej w uchwale wskazuje się, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 344/24). W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzut naruszenia art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP należało uznać za nietrafny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.