I OSK 84/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. i T.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 697/23 w sprawie ze skargi R.R. i T.R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 marca 2023 r., nr WS-VI.7534.3.143.2022.BK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 697/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.R. i T.R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 27 marca 2023 r. znak: WS-VI.7534.3.143.2022.BK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargę oddalił. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta Krakowski decyzją z 30 września 2022 r., znak: GN.II.6821.1.35.2016.KH, w punkcie 1 odmówił zwrotu udziału wynoszącego łącznie 4/6 części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz: T.R. - w 2/6 części i R.R. - w 2/6 części w stosunku do całości prawa własności tej nieruchomości; w punkcie 2 orzekł o zwrocie udziału wynoszącego łącznie 5/6 części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz: a) A.R. - w 3/6 części, b) T.P. – w 1/6 części, c) R.A. – w 1/6 części, w stosunku do całości prawa własności tej nieruchomości; w punkcie 3 zobowiązał osoby wymienione w punkcie 2 do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 10.465,80 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości proporcjonalnie do zwracanych udziałów: a) A.R. - do zwrotu kwoty 6 279,48 zł, b) T.R. - do zwrotu kwoty 2093,16 zł, c) R.R. - do zwrotu kwoty 2093,16 zł. Wojewoda Małopolski decyzją z 27 marca 2023 r., znak: WS-VI.7534.3.143.2022.BK, po rozpatrzeniu odwołania R.R. i T.R. - w zakresie pkt 1, 2a i 3a sentencji – utrzymał w mocy zaskarżoną część decyzji. Powyższe decyzje poprzedzał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1026/20, uchylający decyzję Wojewody Małopolskiego z 20 czerwca 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z 22 listopada 2019 r. Kontrolowane wówczas decyzje odmawiały zwrotu nieruchomości opisanej na wstępie na rzecz T.R. i R.R. oraz A.R. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji w zakresie niezaskarżonym, tj. niedotyczącym A.R., stała się ostateczna. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] (aktualnie działki nr [...] i nr [...]), stanowiąca poprzednio współwłasność B.R. i P.R., została nabyta umową sprzedaży z 30 września 1980 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z decyzją Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie z 9 stycznia 1976r. ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji "[...]". Spadek po B.R. (zm. [...] października 1995 r.) i P.R. (zm. [...] maja 1999 r.) nabyli - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 15 października 2014 r. – S.R. (1/2 cz.) i A.R. (1/2 cz.). Spadek po S.R. (zm. [...] marca 1999 r.) nabyli – na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 23 sierpnia 1999 r.– A.R. (1/3 cz.), T.R. (1/3 cz.) i R.R. (1/3 cz.), zaś wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne położone w [...], na [...] i w [...] nabyli T.R. (1/2 cz.) i R.R. (1/2 cz.). Organ odwoławczy wskazał, że pismem z 8 marca 2019 r. do postępowania przystąpiła A.R., a A.R1. została poinformowana o toczącym się postępowaniu, lecz nie złożyła wniosku o zwrot ww. nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu odwołania, jakoby tylko T.R. i R.R. byli uprawnieni do zwrotu jako spadkobiercy wchodzącego w skład spadku po S.R. gospodarstwa rolnego, organ odwoławczy zauważył, że w dacie śmierci S.R. przedmiotowa nieruchomość stanowiła już własność Skarbu Państwa na podstawie umowy z 30 września 1980 r., co potwierdza księga wieczysta nr [...], obejmująca nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa w zarządzie Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w [...] (do której przeniesiono parcelę l. kat. [...] z KW nr [...] w dniu 30 października 1980 r.). Ponadto jak wynika z załączonej do wniosku umowy z 12 września 1979 r. o przekazaniu S.R. gospodarstwa rolnego stanowiącego własność B.R. i P.R. (na podstawie AWZ nr [...]), w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego wchodziły działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położone w [...], gmina [...], objęte ww. aktem własności ziemi. Z kolei umową z 30 września 1980 r. B.R. i P.R. sprzedali Skarbowi Państwa działkę nr [...], która objęta była Aktem Własności Ziemi z Nr [...] z dnia 1 września 1977 r. Za niezasadny uznać zatem należy zarzut odwołania, iż nie wiadomo, czy któraś z działek wskazanych w umowie z dnia 12 września 1979 roku (działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) lub jej część nie stanowiła parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]", bowiem parcela l. kat. [...] objęta była odrębnym aktem własności ziemi (niewskazanym w umowie z 12 września 1979 r., natomiast wskazanym w umowie z 30 września 1980 r.). Odwołujący kwestionują okoliczność, która wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, lecz mimo spoczywającego na nich w tym względzie ciężaru dowodu, nie przedstawili dowodów na to, że któraś z tych działek stanowiła parcelę l. kat. [...]. R.R. i T.R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję – w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która dotyczy A.R. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że poprzednio wydane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. II SA/Kr 1026/20. Wskazał też, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Spór w sprawie sprowadza się aktualnie do tego, że zdaniem skarżących, A.R., siostra ich ojca S.R., nie jest uprawniona do żądania zwrotu nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, co wywodzą z faktu, że nieruchomości te weszły w skład gospodarstwa rolnego, dziedziczonego na innych zasadach niż pozostała część spadku po S.R. W ocenie Sądu I instancji nie jest to zarzut uzasadniony, nadto został już wiążąco rozstrzygnięty i oceniony przez Sąd w poprzednio wydanym wyroku o sygn. II SA/Kr 1026/20. Z akty sprawy nie wynika, że zostały pozyskane jakiekolwiek nowe dowody , które pogląd ten mogłyby obecnie zmienić. Sąd I instancji wskazał, że w tym zakresie niepodważony stan faktyczny przedstawia się następująco: - wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w niniejszej sprawie dotyczy działek [...] i [...] – w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej [...]. - na k. 75 akt adm. znajduje się umowa zawarta w dniu 30 września 1980 r pomiędzy P. i B.R. a Skarbem Państwa – Zarządem Inwestycji Żeglugi Śródlądowej, na podstawie której sprzedali oni Skarbowi Państwa działkę [...], która stanowiła ich własność na podstawie aktu własności ziemi z dnia 1 września 1977 r. nr [...]. - na k. 4 akt adm. znajduje się umowa z dnia 12 września 1979 r. o przekazanie własności gospodarstwa rolnego zawarta pomiędzy B. i P.R. (dziadkowie skarżących) a ich synem S.R. (ojciec skarżących), z której treści wynika, że przekazywane gospodarstwo rolne składało się z działek [...], [...], [...],[...], których własność przysługiwała B. i P.R. na podstawie aktu własności ziemi nr [...]. Spadek po P.R. nabyła żona B.R. i dzieci S.R. i A.R. - po 1/3. Spadek po B.R. nabyły dzieci – S.R. i A.R. - po ½. Zatem bezpośrednimi spadkobiercami wywłaszczonych byli S.R. i A.R. Spadek po S.R. nabyli natomiast żona A.R.1 i synowie T.R. i R.R. (skarżący) – po 1/3; natomiast gospodarstwo rolne nabyli synowie T.R. i R.R. – po ½. W ocenie Sądu I instancji, skoro działka [...] nie weszła w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, a gospodarstwo to dziedziczone było na innych zasadach niż pozostała część spadku, to brak jest podstaw do twierdzenia, że A.R. nie jest uprawniona do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli R.R. i T.R. (dalej: skarżący kasacyjnie) skarżąc wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że dla ustalenia kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia: (1) umowa zawarta w dniu 12 września 1979 roku przez P.R. oraz B.R. ze swoim synem S.R. o przekazanie własności gospodarstwa rolnego w [...], składającego się z działek nr [...], [...], [...] oraz [...], z której wynika, że własność wszystkich posiadanych przez P.R. oraz B.R. działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, przeszła na rzecz S.R., (2) postanowienie Sądu Rejonowego [...] I Wydział Cywilny z 23 sierpnia 1999 roku sygn. akt I Ns [...], z którego wynika, że w zakresie wchodzącego w skład spadku gospodarstwa rolnego położonego w [...], na [...] i w [...] (a taką jest nieruchomość podlegającą zwrotowi) są: syn T.R. oraz syn R.R. - po 1/2 części każdy, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. na skutek obrazy prawa materialnego mającej wpływ na wynik sprawy tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną interpretację dotyczącą osób uprawnionych do żądania zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie od Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są tożsame z zarzutami zgłoszonymi przez skarżących na wcześniejszym etapie postępowania, tj. w skardze do Sądu I instancji, i były już przedmiotem badania przez ten Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartą w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie zachodzą, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Sądu kasacyjnego podstawami i zakresem zaskarżenia. W konsekwencji Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy też samodzielnego formułowania jej zarzutów. Dodatkowo, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna określać podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno stanowić rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, wszystkie powołane wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Generalnie uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Warunków tych nie spełnia wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna. Zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. nie zostały uzasadnione, co uniemożliwia poddanie ich pełnej ocenie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." Na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Akta sprawy wskazują, że organ ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu zarówno o dokumenty znajdujące się w jego posiadaniu, jak również przedłożone przez same strony i na tej podstawie zostały wydane decyzje administracyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazali natomiast jakie jeszcze dowody powinien organ zgromadzić, i jakie jeszcze okoliczności faktyczne sprawy wymagają wyjaśnienia. Należy też podkreślić, że dowody na które powołują się skarżący zostały włączone do akt sprawy, były również przedmiotem oceny zarówno organów administracji, jak i Sądu I instancji. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1026/20, bezpośrednio poprzedzającym wydane w sprawie i kontrolowane obecnie decyzje administracyjne, Sąd wskazał, że na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów brak jest podstaw do przyjęcia, że wyłącznie uprawnionymi do żądania zwrotu nieruchomości w tej sprawie są T.R. i R.R. jako spadkobiercy gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład spadku po S.R. Jak wyjaśnił wówczas Sąd, brak jest w aktach dokumentu, że w skład przekazywanego ojcu skarżących kasacyjnie gospodarstwa wchodziły inne działki niż te o nr [...], [...], [...], [...], położne w [...], gmina [...]. Skarżący kasacyjnie nie przedłożyli innych dowodów potwierdzających ich stanowisko wynikające z uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. Wprawdzie istotnie na organie z mocy art. 7 i 77 K.p.a. ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez podjęcie inicjatywy dowodowej z urzędu jak również obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Nie oznacza to, że organ ma prowadzić postępowanie, mimo braku dostępnych mu dowodów. Takie obowiązki organu nie przeczą też tezie, że również w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla korzystne siebie skutki prawne. Ciężar dowodu spoczywa na stronie wówczas, gdy swoje stanowisko opiera na dokumentach prywatnych, które nie mogły w związku z tym znajdować się w posiadaniu organu i organ nie mógł ich w żaden inny sposób pozyskać. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie. Jak wcześniej wspomniano w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, ze dotychczas zgromadzone dowody w sprawie wskazują na prawo A.R. do skutecznego złożenia wniosku w sprawie. Jak wskazują akta sprawy, skarżący kasacyjnie nie przedłożyli organom innych dowodów niż te, które już były przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 80 k.p.a. i wyrażonej w niej zasady swobodnej oceny dowodów należy podkreślić, że organ II instancji rzetelnie zastosował się do reguł oceny dowodów, których zachowanie umożliwiło zgodną z wymogami prawa ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W wydanej decyzji, organ gruntownie uzasadnił zajęte przez siebie stanowisko, wskazując fakty, które uznał za udowodnione i na których oparł swoje stanowisko oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i nie uwzględnił w ramach wydanego rozstrzygnięcia. Tym samym nie można w warunkach tej sprawy uznać, że doszło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. co do ustalonego kręgu stron postępowania, obejmującego osoby które uzyskały prawo do zwrotu nieruchomości. Umowa z 12 września 1979 r. o przekazaniu własności gospodarstwa rolnego zawarta pomiędzy B. i P.R. a ich synem S.R. (poprzednik prawny skarżących kasacyjnie), wskazuje na konkretne numery działek które wchodziły w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego (działki nr [...], [...], [...],[...]). Przedmiotem oceny Sądu nie mogła być natomiast zawarta umowa, jak również ocena czy umową powyższą przekazano całość gospodarstwa. O tym, że działka nr [...] nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego oraz nie była objęta ww. aktem przekazania, świadczy też późniejsza umowa zawarta 30 września 1980 r. mocą której P. i B.R. sprzedali Skarbowi Państwa powyższą nieruchomość. Prawidłowe jest zatem ustalenie poczynione zarówno przez organy administracji, jak również Sąd I instancji, że A.R., jako bezpośrednia spadkobierczyni po P. i B.R. była uprawniona do żądania zwrotu nieruchomości i korzystnego dla niej w tym zakresie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.