I OSK 847/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S., B.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 123/23 w sprawie ze skargi P.S., B.M. i M.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 października 2022 r. nr 3434/2022 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 123/23 oddalił skargę P.S., B.M. i M.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 25 października 2022 r. nr 3434/2022 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P.S., B.M. i M.M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) w związku z art. 10 i art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do uniemożliwienia działającym przez pełnomocnika stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej, w sytuacji w której przed wydaniem decyzji nie doręczono pełnomocnikowi odpowiedniego zawiadomienia, a następnie doręczono decyzję wyłącznie stronom z pominięciem pełnomocnika, co wyczerpywało podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określone w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy w sytuacji w której strony działają przez pełnomocnika, jeżeli charakter czynności nie wymaga osobistego działania strony, wszelkie czynności dokonywane przez organ administracji w toku postępowania nie mogą odbywać się z pominięciem pełnomocnika; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80, art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. przez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, przez uznanie że zaleganie gruzu na terenie nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r. jest jednoznaczne z utratą przez poprzedników prawnych stron możliwości władztwa nad nią, podczas gdy okoliczność zalegania gruzu na nieruchomości nie przesądza o braku możliwości władania nią, natomiast w toku postępowania nie odnaleziono innych dowodów wskazujących na to, że władanie nieruchomością której dotyczy sprawa, zostało przez poprzedników prawnych stron utracone przed tą datą; 3. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania stronom odszkodowania, podczas gdy spełnione zostały obydwie przesłanki do jego przyznania, to jest nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a utrata faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiła po 5 kwietnia 1958 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji niedostatecznie rozważył błędy proceduralne, których dopuścił się Wojewoda Mazowiecki w toku rozpatrywania odwołania. Pomimo przystąpienia pełnomocnika do sprawy, tylko niektóre kierowane przez organ do stron pisma były doręczane temu pełnomocnikowi. Zatem, Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Ponadto, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, wysnuwając wniosek, że skoro na nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r. zalegał gruz, to przed tym dniem musiało dojść do utraty możliwości władztwa nad nieruchomością przez jej poprzednich właścicieli. Ustalenia dotyczące daty w której doszło do utraty władania nad nieruchomością nie znajdują żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej, należało przypomnieć stan sprawy, jaki Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za podstawę orzekania. Otóż D.S. we wniosku z 18 grudnia 1996 r., ponowionym 10 grudnia 1997 r. i 23 lutego 2010 r., oraz J.M. we wniosku z 23 lutego 2010 r., ponowionym 9 marca 2010 r., wystąpili o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...]. Prezydent m.st Warszawy decyzją z 19 października 2021 r. nr 286/SD/2021 odmówił przyznania P.S., M.M. i B.M. odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...] [...] stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. poprzedni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią przed 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołań P.S., M.M. i B.M., decyzją z 25 października 2022 r. nr 3434/2022 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 19 października 2021 r. Nr 286/SD/2021. Podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji był art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 dekretu (z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, Dz. U. Nr 50, poz. 279) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Jak prawidłowo wywiódł Sąd I instancji, przyznanie odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. uzależnione zostało zatem od spełnienia następujących przesłanek: 1) nieruchomość musiała podlegać działaniu dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ; 2) nieruchomość musiała być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, 3) poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. W sprawie nie jest sporne, że nieruchomość położona w rejonie ul. [...] ozn. hip. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 1 powołanego dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1817) grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność m.st. Warszawy. Zgodnie z opracowaniem geodezyjnym z 24 marca 2021 r., wykonanym przez geodetę uprawnionego A.K. dawna nieruchomość hip. "[...] stanowi aktualnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] część o pow. 762 m2. Jak wynika z zaświadczeń Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z 24 kwietnia 1965 r. Nr L. dz. IX-1348/65 oraz z 11 grudnia 1972 r. Nr L. dz. właścicielką nieruchomości oznaczonej hipotecznie "[...] o powierzchni 762 m2 była J.A. na mocy aktu kupna zeznanego w dniu 28 sierpnia 1942 r. za nr rep. 3056 przed J.S. notariuszem w Warszawie i wniosku z 10 września 1942 r. za nr 50 tomu VIII tej księgi. Bezsporne w sprawie pozostaje również, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżących mogła być przed jego wejściem w życie przeznaczona - wedle obowiązującego dla tego terenu planu zabudowania z 1931 r. - pod budownictwo jednorodzinne. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na drugiej przesłance wynikającej z art. 215 ust. 2 u.g.n., dotyczącej pozbawienia poprzedniej właścicielki nieruchomości faktycznej możliwości władania gruntem przed 5 kwietnia 1958 r. Z ustaleń organów, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, wynika, że na przedmiotowej nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r. funkcjonowało wysypisko gruzu i żwiru. Jako dowody potwierdzające sposób zagospodarowania terenu przy ul. [...] przyjęto: wstępny projekt zagospodarowania m.in. terenu będącego przedmiotem niniejszego postępowania dotyczący ukształtowania wysypiska na [...], zatwierdzony w dniu 15 września 1958 r. przez Naczelnego Architekta Warszawy oraz sporządzoną na zlecenie organu przez biegłą analizę geodezyjna z 24 marca 2021 r. z załączonymi do niej zdjęciami lotniczymi pozyskanymi z Wojskowego Biura Historycznego w Warszawie przy piśmie z dnia 23 września 2019 r. Nr 4835 L.p. (wykonane w 1955 r. w skali 1:8 000, N-34-139, szereg 15, zdjęcie nr 1931), na które biegła naniosła granice nieruchomości hipotecznej aktualnie oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Jak wynika z opisu stanu istniejącego na datę 15 września 1958 r., zawartego w ww. wstępnym projekcie, "opracowywany teren stanowił czynne wysypisko. Na części terenu zalegała zwałka bezładnie rozrzucona, natomiast w części terenu od strony Wisły znajdował się kopiec sypany od kilku lat, do którego prowadziła droga robocza z gruzu i żwiru. Teren był bezdrzewny i mała cześć terenu zajęta była pod dzikie ogródki działkowe. Teren nie posiadał uzbrojenia podziemnego. Na skraju terenu od ul. [...] przebiegał kryty kanał melioracyjny". Biegła zaś w ww. analizie geodezyjnej z 24 marca 2021 r. stwierdziła na podstawie planu sytuacyjno-wysokościowego sekcja 4/11 S34O12 zaktualizowanego pomiarem z 1955 r., że na nieruchomości hip. [...] w tym czasie znajdowało się czynne wysypisko gruzu. Poczynione ustalenia organy administracyjne skonfrontowały także ze szkicem lokalizacji szczegółowej czasowej do zaświadczenia Nr [...] z 19 kwietnia 1955 r. wydanego dla Wojewódzkiej Rady Związków Zawodowych na lokalizację szczegółową czasową ogródków działkowych. Na szkicu teren położony na północ od ogródków działkowych, w tym obszar omawianej nieruchomości, opisano jako wysypisko. Kolejnym dokumentem, do którego odwołały się organy administracyjne na potwierdzenie istnienia wysypiska na gruncie, którego dotyczy niniejsza decyzja, jest Dziennik Urzędowy Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 10 z dnia 25 listopada 1952 r. W części I pod poz. 41 Dziennika wskazano, że na mocy art. 108 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta R. P. z 19.01.28 o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (Dz. U. z 1930 r. Nr 80, poz. 555) oraz art. 10 ust. 2 pkt. 2 i 6 pkt. 5 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 180), zarządzono w § 1, że dozwolonymi wysypiskami na terenie m.st. Warszawy aż do odwołania jest m.in. wysypisko znajdujące się na [...] - przy ul. [...]. Sąd I instancji, uznając poczynione ustalenia organów administracyjnych za wystarczające, podkreślił, że skarżący, poza wyrażanymi wątpliwościami związanymi z nieprecyzyjnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, niewyczerpującym zebraniem materiału dowodowego i błędną oceną tego materiału, nie przedstawili żadnego dowodu podważającego wiarygodność zebranej w sprawie dokumentacji archiwalnej, na której oparły się organy orzekające. W skardze kasacyjnej powtórzono wyłącznie, że okoliczność zalegania gruzu na nieruchomości nie przesądza o braku możliwości władania nią, ponieważ właściciel mógł doprowadzić do uprzątnięcia zalegającego na nieruchomości gruzu, a także mógł zaakceptować stan, w którym na nieruchomości będącej w jego władaniu zalegał gruz zwożony z innych nieruchomości. Jednak skarżący kasacyjnie nie podjęli żadnych innych starań na wykazanie prawdziwości swoich twierdzeń. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 K.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1681/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać trzeba, że okoliczność zwożenia gruzu ze zniszczonych warszawskich budynków na teren nieruchomości poprzedniczki prawnej skarżących już od 1955 r. i tworzenie tam wysypiska nie jest kwestionowana przez skarżących. Wobec tego, słusznie Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w aktach materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do ustalenia, że organ państwowy zwoził gruz na wyznaczone wysypisko znajdujące się na działce, które zostało zalegalizowane 15 września 1958 r. W okolicach tego wysypiska w późniejszym czasie powstał [...]. Okoliczności te pozwalają z kolei na przyjęcie założenia, że poprzedniczka prawna skarżących J.K., nie miała faktycznej możliwości władania działką, w sytuacji gdy na przedmiotowym terenie było publiczne wysypisko gruzu. Nie można zatem Sądowi I instancji czynić skutecznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że organy obu instancji w oparciu o przedstawione, opisane wyżej dowody, dokonały nie budzących wątpliwości ustaleń, że grunt, którego dotyczy niniejsza decyzja nie był użytkowany przez dawną właścicielkę, gdyż stanowił wysypisko usypane z gruzu zwożonego na ten teren ze zniszczonych warszawskich budynków, a była właścicielka została pozbawiona faktycznej możliwości władania gruntem przed 5 kwietnia 1958 r. W tej sytuacji nie można również zarzucić skutecznie Sądowi I instancji błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania stronom odszkodowania, a tym samym zarzut naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. nie mógł być zasadny. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 32 K.p.a., należy wyjaśnić, że o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Nie wykazano bowiem w jaki sposób stanowisko Sądu I instancji o braku naruszenia art. 10 K.p.a., pomimo podnoszonej przez strony okoliczności uniemożliwienia pełnomocnikowi stron wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej oraz doręczenia decyzji wyłącznie stronom z pominięciem pełnomocnika, ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia przy tym wymaga, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (wyrok NSA z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt I FSK 1276/14). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.