I OSK 879/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 726/20 w sprawie ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w [...] w rejonie ul. [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 5 marca 2021 r. – orzekając na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a.) - odrzucił skargę A.P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w [...] w rejonie ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, że Rada Miasta w [...] uchwałą z dnia [...] sierpnia 2020 r., powołując art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej: "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – dalej: "u.g.n."), wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...] ark. mapy [...] o powierzchni [...] ha, położonej w [...] w rejonie ul. [...], w formie przetargu ustnego nieograniczonego. W § 2 wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta [...], zaś w § 3 określiła, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2018 r., przedmiotowa działka znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka nie jest zabudowana, ani ogrodzona. Porośnięta jest trawą. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Działka usytuowana jest blisko centrum miasta na osiedlu domów jednorodzinnych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, obiektów handlowo - usługowych i kościoła rzymskokatolickiego. Przewidywane postępowanie zbycia przedmiotowej nieruchomości nastąpi w trybie przetargu ustnego nieograniczonego. Środki uzyskane ze zbycia przedmiotowej działki stanowić będą przychód Gminy i zasilą jej budżet. Pismem z 12 października 2020 r. A.P., na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wniosła skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., poprzez określenie formy sprzedaży nieruchomości i ograniczenie jej do "sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego" oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim zgoda na sprzedaż wyłącznie w drodze przetargu uniemożliwia dokonanie podziału i zbycia nieruchomości na rzecz nieruchomości sąsiadujących (nieruchomość skarżącej), na podstawie wskazanych przepisów, niwecząc jej uprawnienie do bezprzetargowego nabycia nieruchomości lub jej części; w drodze bezprzetargowej, przysługujące skarżącej na podstawie ustawy. Odrzucając skargę A. P. na ww. uchwałę, Sąd wskazał, że legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkowana jest istnieniem związku normatywnego pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a treścią skarżonej uchwały lub zarządzenia (interes prawny, uprawnienie), przy czym ów związek ma mieć charakter pejoratywny (naruszenie interesu prawnego, uprawnienia), tj. zmieniać sytuację prawną skarżącego na niekorzyść w stosunku do sytuacji dotychczasowej. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy tak rozumiany związek nie występuje. W niniejszej sprawie skarżąca nie zdołała wykazać, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszyły jej interes prawny. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, podjęta uchwała w żaden sposób nie ogranicza prawa do nabycia nieruchomości. Działki nr [...] i [...] nie przylegają bowiem bezpośrednio do nieruchomości skarżącej. Oddzielają je działki gruntów o nr geodezyjnym [...] oraz [...] stanowiące drogę wewnętrzną (symbol użytku wg ewidencji gruntów - dr). Również przekonanie skarżącej, że wskutek sprzedaży przedmiotowej działki ulegnie unicestwieniu dotychczasowy zaciszny charakter obszaru osiedleńczego zamieszkałego przez mieszkańców nie stanowi o naruszeniu interes prawny lub uprawnienia skarżącej. Samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stawianie także hipotez co do przyszłej inwestycji na tym etapie jest nieuzasadnione tym bardziej, że przedmiotowa działka zostanie sprzedana w trybie przetargu ustanego nieograniczonego w oparciu o operat szacunkowy. Sąd podkreślił, że to Gmina Miejska [...] jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tym samym rozporządzenie przez gminę prawem własności nieruchomości, na które wyrażono zgodę w zaskarżonej uchwale, nie naruszało ani interesu prawnego skarżącej, ani jej uprawnień. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A.P. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 101 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie, albowiem działki nr [...] i [...] nie przylegają bezpośrednio do nieruchomości skarżącej, a co za tym idzie podjęta uchwała w żaden sposób nie ogranicza prawa do nabycia nieruchomości, w sytuacji gdy w realiach przedmiotowej sprawy jej nieruchomość winna być traktowana jako nieruchomość przyległa, albowiem drogi wewnętrzne o nr geodezyjnych [...] i [...] nie stanowią odrębnych nieruchomości gruntowych lecz działki gruntu (zgodnie z art. 4 pkt 1 i pkt 3 u.g.n.) służące jedynie celom komunikacyjnym dla działek [...] i [...]. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wnosiła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podnosząc zarzut naruszenie art. 101 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., skarżąca kasacyjnie koncentruje się w zasadzie wokół jednego aspektu - błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż działki [...] i [...] nie przylegają bezpośrednio do jej nieruchomości, co miało bezpośredni wpływ na negatywną ocenę jej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. Zdaniem bowiem skarżącej kasacyjnie, działki geodezyjne o nr [...] i [...] nie stanowią odrębnych nieruchomości gruntowych, lecz działki gruntu służące jedynie celom komunikacyjnym dla działek [...] i [...] i jako takie nie powinny być brane pod uwagę przy ocenie tego, czy nieruchomość skarżącej jest nieruchomością przyległą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie był skuteczny. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Wykładnia tego przepisu jest jasna i wynika z niej, iż możliwość zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej wymaga m.in. spełnienia warunku przylegania nieruchomości zbywanej do nieruchomości osoby, która zamierza tę nieruchomość nabyć. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji ustalił, iż nieruchomość skarżącej nie przylega do nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, gdyż oddzielają je działki gruntu [...] i [...], które w ewidencji gruntów figurują jako drogi (symbol użytku gruntów – dr) i stanowią drogę wewnętrzną. Sąd uznał, że skarżąca nie jest więc uprawniona do nabycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w drodze bezprzetargowej. W związku z tym, chcąc podważyć przyjęte przez Sąd ustalenia w powyższym zakresie, skarżąca kasacyjnie winna powołać się na zarzuty naruszenia prawa procesowego, w tym art. 141 § 4 p.p.s.a. Takich zarzutów zabrakło jednak w skardze kasacyjnej. Natomiast z uwagi na brak stosownego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny - będąc związany granicami podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów - nie mógł poddać ocenie aspektu bezpośredniego przylegania jej nieruchomości do działki nr [...]. Podnosząc błędne ustalenia faktyczne w tym zakresie, skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem na przepisy prawa materialnego, ocena których - w realiach niniejszej sprawy - wymagała w pierwszej kolejności wskazania naruszenia stosownych przepisów procesowych. Powyższe skutkuje przyjęciem, iż skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie przyjętych przez Sąd Wojewódzki ustaleń co do braku bezpośredniego przylegania spornych nieruchomości, co czyni niezasadną rozpoznawaną skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Tym samym wniosek nie podlegał uwzględnieniu.