I OSK 930/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 9 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1794/23 w sprawie ze skargi Gminy Imielin na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 13 lipca 2023 r., nr KKU-262/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia mienia przez gminę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1794/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) - na skutek skargi Gminy Imielin na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 13 lipca 2023 r., nr KKU-262/22 (dalej: zaskarżona decyzja) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości – uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzją tą Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: KKU, Komisja) uchyliła w całości decyzję Wojewody Śląskiego z 2 grudnia 2022 r., nr NWXV.7532.1.60.2018 (dalej: decyzja komunalizacyjna) i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Miasto Mysłowice (tj. gminę o takim statusie) [w której prawa i obowiązki na tym obszarze wstąpiło Miasto Imielin] (tj. gmina o takim statusie) z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w dniu 27 maja 1990 r. na terenie Miasta Mysłowice (Dzielnica Imielin), a obecnie Miasta Imielin, w obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 0,0386 ha, [...] o pow. 0,0873 ha (dalej: sporne działki, sporne nieruchomości), ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik G. S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżący kasacyjnie), na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) § 4 ust. 1 pkt 6) Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożone przez skarżącą w toku postępowania dokumenty w postaci decyzji Urzędu Miejskiego w Mysłowicach nr G.III.13/8224/153/86 z 10.12.1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej dla poprzednika prawnego skarżącej za zarząd/ użytkowanie ww. gruntów oraz oświadczenia Urzędu Rejonowego w Katowicach nr UR-OG-7224/330/M/92 z 28.12.1992 r. aktualizującego opłatę roczną nie stanowią podstawy do ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej i tym samym odmowę uznania mocy dowodowej ww. dokumentów, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej; (2) art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (ustawa komunalizacyjna), w związku z art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Gmina Mysłowice nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości, będących przedmiotem niniejszego postępowania w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania, albowiem przedmiotowe nieruchomości nie należały w dniu wejścia w życie powołanej ustawy do rady narodowej ani też terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego a także nie należały do przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rada narodowa lub terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego pełnił funkcję organu założycielskiego, lecz stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie skarżącej, co zgodnie z treścią ww. przepisów wykluczało możliwość komunalizacji tych nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa z 10 maja 1990 r., ustawa komunalizacyjna) jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wymienione w cytowanym przepisie przesłanki komunalizacji mienia należy oceniać na datę wejścia w życie ustawy, tj. na 27 maja 1990 r. Kwestia sporna sprowadza się w rozpatrywanej sprawie do tego, czy na dzień 27 maja 1990 r. poprzednik prawny skarżącego kasacyjnie (tj. W. w K., posiadające status przedsiębiorstwa państwowego) legitymował się prawem zarządu nieruchomości objętych zakwestionowaną przez KKU decyzją komunalizacyjną. Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że sporne działki stanowiły własność Skarbu Państwa i znajdowały się w zarządzie ww. przedsiębiorstwa, co wyłącza je spod komunalizacji, zaś dowód na istnienie prawa zarządu mają w tym przypadku stanowić: decyzja Urzędu Miejskiego w Mysłowicach, nr G.III.13/8224/153/86 z 10.12.1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej dla poprzednika prawnego skarżącej za zarząd/ użytkowanie ww. gruntów (dalej: decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd) oraz oświadczenie Urzędu Rejonowego w Katowicach, nr UR-OG-7224/330/M/92 z 28.12.1992 r. aktualizujące opłatę roczną (dalej: aktualizacja opłaty za zarząd). Poza sporem pozostaje natomiast, że Skarb Państwa uzyskał prawo własności spornych działek na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w Mysłowicach, nr GT.8228-I/8/83, z 26 stycznia 1984 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, która stanowiła podstawę wpisu Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej jako właściciela gruntu. W oparciu o te fakty wydano zaskarżoną decyzję, dlatego też niezrozumiałe są wywody Komisji zawarte w uzasadnieniu tej decyzji (str. 15-16), w podsumowaniu których stwierdza się, że przedsiębiorstwo "nabyło z mocy prawa prawo zarządu nieruchomościami nabytymi na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych". W pierwszym z zarzutów kasacyjnych wskazano na naruszenie "§ 4 ust. 1 pkt 6) Rozporządzenia" nie podając wszakże, o jakie rozporządzenie chodzi. Niemniej jednak na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że autor skargi kasacyjnej miał względzie rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 120; dalej: rozporządzenie wykonawcze). Powyższy zarzut jest niezasadny, ponieważ powołany w nim przepis prawa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Rozporządzenie wykonawcze zostało wydane na podstawie art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: ugn), w którym ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 ugn, na potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uwłaszczenia, w którym potwierdza się ustanowienie z mocy samego prawa użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. W § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego wymieniono decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, jako stanowiącą jeden z dokumentów potwierdzających posiadanie gruntu w zarządzie. Z punktu widzenia podniesionego zarzutu kasacyjnego istotne jest, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu uwłaszczeniowym, a określone w § 4 ust. 1 środki dowodowe mogą być powoływane jedynie na okoliczność stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie dla wykazania istnienia prawa zarządu w jakiejkolwiek dacie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, a także Sądu I instancji, rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie procedury uwłaszczeniowej nie znajduje zastosowania w innych postępowaniach, w szczególności w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy. Postępowania komunalizacyjne i uwłaszczeniowe stanowią bowiem niezależne względem siebie postępowania administracyjne prowadzone na podstawie odrębnych przepisów prawa. Przesłanki ustawowe warunkujące komunalizację oraz uwłaszczenie nie są tożsame, a ich spełnienie w konkretnym przypadku oceniane jest na inne daty, tj. na 27 maja 1990 r. w przypadku komunalizacji i na 5 grudnia 1990 r. w odniesieniu do uwłaszczenia. W postępowaniu komunalizacyjnym istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być dowodzone tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 nr 14, poz. 74 ze zm.; dalej: u.g.g.w.n.; zob. np. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17). Zgodnie zaś z tym przepisem prawa państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W przepisie tym nie została wymieniona decyzja o opłatach za zarząd nieruchomością co oznacza, że tego rodzaju dokument nie stanowi formy prawnej ustanowienia bądź potwierdzenia istnienia prawa zarządu. Wobec powyższego ani decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd, ani aktualizacja opłaty za zarząd, na które powoływał się skarżący kasacyjnie, nie mogły stanowić w niniejszej sprawie dowodu na przysługiwanie jego poprzednikowi prawnemu na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu nieruchomości, których dotyczy decyzja komunalizacyjna z 2 grudnia 2022 r. Z uwagi na to, że nie przedstawiono na tę okoliczność żadnego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., należało przyjąć, że w dniu 27 maja 1990 r. sporne działki – stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - stanowiły mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym organ I instancji prawidłowo uznał, że w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały przesłanki komunalizacji, co w konsekwencji oznaczało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji KKU. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.