I OSK 975/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G. w K. i Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2187/23 w sprawie ze skargi gminy I. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 września 2023 r. nr KKU-53.1/23 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od gminy I. na rzecz G. w K. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od gminy I. na rzecz Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 26 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2187/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi gminy I. (dalej także: "skarżąca") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej także: "komisja", "organ II instancji", "skarżący kasacyjnie") z 21 września 2023 r. nr KKU-53.1/23, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 13 stycznia 2023 r. nr NWXV.7532.1.55a.2O18 Wojewoda Śląski (dalej także: "organ I instancji", "wojewoda") działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna") stwierdził nabycie przez gminę M. (w której prawa i obowiązki na tym obszarze wstąpiła gmina I.) z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w dniu 27 maja 1990 r. na terenie miasta M. (Dzielnica I.), a obecnie Miasta M. w obrębie ewidencyjnym I., oznaczonej m.in. działkami nr (...) ujawnionej w księdze wieczystej nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w M. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło G.P.W. w K. (dalej także: "spółka", "skarżąca kasacyjnie"). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 21 września 2023 r. nr KKU-53.1/23 uchyliła decyzję Wojewody Śląskiego z 13 stycznia 2023 r. nr NWXV.7532.1.55a.2O18 i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Miasto M. (tj. gminę o takim statusie) [w której prawa i obowiązki na tym obszarze wstąpiło Miasto I. (tj. gmina o takim statusie)] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności opisanych wyżej nieruchomości. Organ II instancji rozpatrując sprawę wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działki nr (...), położona w obrębie I., ujawniona jest w księdze wieczystej (...) jako własność Skarbu Państwa – W. P. W. i K. w K. Z treści wyżej powołanej księgi wieczystej wynika, że nieruchomość ta już w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, bowiem, jako podstawę wpisu właściciela, wymienia umowy sprzedaży nieruchomości z 11 października 1982 r. Rep. A nr (...) (dot. działki nr (...) i działki nr (...), która uległa podziałowi m.in. na działki: nr (...) i nr (...), z 13 października 1982 r. Rep. A nr (...) (dot. działek nr: (...), z 4 października 1982 r. Rep. A nr (...) (dot. działki nr (...), która uległa podziałowi m.in. na działkę nr (...) i z 5 października 1982 r. Rep. A nr (...) (dot. działki nr (...), która uległa podziałowi m.in. na działkę nr (...). Na 27 maja 1990 r. wymienione działki były położone na terenie Gminy (Miasta) M. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 1994 r. (Dz.U. nr 132, poz. 671) z 1 stycznia 1995 r. z części obszaru miasta M. utworzono gminę I. W ewidencji gruntów wg stanu na 27 maja 1990 r. widniały działki opisane użytkiem "Ba" - tereny przemysłowe, jako własność Skarbu Państwa W.P.W. i K. w K. (zaświadczenie Starosty B. z 17 sierpnia 2020 r.). Z kolei z informacji z rejestru gruntów z 18 lutego 2014 r., 18 sierpnia 2020 r. i 12 kwietnia 2022 r. oraz pisma Starosty B. z 18 sierpnia 2020 r. nadal figurują działki jako własność Skarbu Państwa, a jako użytkownik wpisane zostało G.P.W. i K. w K. Z pisma Starosty B. z 18 sierpnia 2020 r. wynika, że przedmiotowe działki przeszły na rzecz Skarbu Państwa – W.P.W. i K. w K. aktami notarialnymi - umowami sprzedaży z 11.10.1982 r. Rep. A nr (...). Na mocy decyzji Urzędu Miejskiego w M. z 10 grudnia 1986 r. nr G UI.13/8224/153/86 ustalono opłatę roczną dla wymienionego przedsiębiorstwa za zarząd/użytkowanie. Jednocześnie wskazano, że w zasobie starostwa brak jest załącznika do powyższej decyzji, który określał konkretne nieruchomości nią objęte (w treści decyzji powołano się jedynie na ogólną powierzchnię nieruchomości, bez ich geodezyjnego określenia. Oświadczeniem Urzędu Rejonowego w K. z 28 grudnia 1992 r. nr UR-OG-7224/330/M/92 zaktualizowano opłatę roczną. W zasobie brak jest również decyzji oddającej działki w zarząd/użytkowanie. Również G.P.W. w K. w piśmie z 5 maja 2022 r. wyjaśniło, że nie posiada załącznika do decyzji z 10 grudnia 1986 r. określającego nieruchomości będące przedmiotem ustalenia opłaty rocznej, niemniej stoi na stanowisku, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie W.P.W. i K. w K, gdyż nabyta została na podstawie umów cywilnoprawnych w związku z projektowaną realizacją "stacji uzdatniania wody D.". Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 13 stycznia 1979 r. nr XVI11/64/79, a obowiązującego na 27 maja 1990 r., działki położone były na terenie oznaczonym symbolem: "238 WZ" - teren urządzeń zaopatrzenia w wodę. Komisja stwierdziła, że bezpośrednio przed 27 maja 1990 r. istniało W.P.W. i K. w K, które było przedsiębiorstwem państwowym użyteczności publicznej, podporządkowanym Wojewodzie K., którego jednym z podstawowych zadań było prowadzenie gospodarki wodno-ściekowej w obszarze całego województwa, przy czym przedsiębiorstwo to prowadziło działalność na zasadach racjonalnej gospodarki samofinansowania oraz rachunku ekonomicznego, na podstawie własnego planu (było podmiotem samodzielnym, podlegającym nadzorowi organu założycielskiego). Z kolei w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego G.P.W. z siedzibą w K. powstała spółka akcyjna G.P.W. w K. (akt notarialny Rep. A nr (...) z 19 października 2005 r.). W związku z powyższym Komisja uznała, że G.P.W. w K. jest następcą prawnym istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. W.P.W. i K. w K przy czym brak jest dokumentów wskazujących, jakie konkretnie składniki mienia nieruchomego należącego do W.P.W. i K. w K (lub będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa) przed 1990 r. zostały przydzielone utworzonemu w 1991 r. przedsiębiorstwu państwowemu G.P.W. w K. i powstałej w 2005 r. skomercjalizowanej spółce G.P.W. w K. W ocenie organu II instancji na podstawie oceny zgromadzonych materiałów w sprawie przekazanie spornej nieruchomości W.P.W. i K. w K nastąpiło we właściwym trybie (przeszła na rzecz Skarbu Państwa - W.P.W. i K. w K aktami notarialnymi wyżej wymienionymi. Na mocy decyzji Urzędu Miejskiego w M. z 10 grudnia 1986 r. ustalono opłatę roczną dla przedsiębiorstwa za zarząd/użytkowanie. Zatem sporna nieruchomość była w faktycznym użytkowaniu przedsiębiorstwa w sposób niekwestionowany przez poprzednika gminy, tj. właściwej rady narodowej. Opisane w zaskarżonej decyzji nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie G.P.W. w K., co zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, dalej: "ugg") wykluczało możliwość komunalizacji tych nieruchomości. W ocenie komisji wojewoda bezzasadnie uznał, że prawo zarządu nie przysługiwało poprzednikowi prawnemu odwołującej (G.P.W. w K), tj. W.P.W. i K. w K. Można w ocenie komisji bowiem przyjąć, że przepisy art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 38 ust. 2 ugg znajdują zastosowanie w stosunku do umów nabycia nieruchomości zawartych przed jej wejściem w życie. Biorąc pod uwagę powyższe komisja wskazała, że na podstawie wskazanych umów sprzedaży Skarb Państwa, reprezentowany przez przedstawicieli W.P.W. i K. w K, nabył własność nieruchomości. Podmiotem, na rzecz którego nastąpiło nabycie prawa własności nieruchomości (tj. ich istotnej części), ze względu na obowiązującą wtedy zasadę jedności własności państwowej, był Skarb Państwa, w imieniu którego występowało W.P.W. i K. w K. Tym samym w ocenie organu II instancji, także stosownie do swobodnej zasady oceny dowodów, temu przedsiębiorstwu służyło co najmniej prawo zarządu/użytkowania wskazanej nieruchomości, ujawnione wobec wszystkich uczestników obrotu na podstawie wpisu w księdze wieczystej. Zatem, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Wojewoda Śląski nie dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dokumenty stanowiące podstawę do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa – ze wskazaniem na zarząd (użytkowanie) W.P.W. i K. w K przedmiotowych nieruchomości podlegały ocenie sądu wieczysto-księgowego. W niniejszym postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy, organ administracji publicznej nie jest władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości niż to wynika z treści księgi wieczystej na 27 maja 1990 r Gmina I. wniosła skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zaskarżając ją w części dotyczącej działek nr: (...). Wyrokiem z 26 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2187/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Nadto Sąd Wojewódzki zauważył, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy. Obowiązkiem organów orzekających w tym przedmiocie jest każdorazowo ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Wobec powyższego zagadnieniem kluczowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy W.P.W. i K. w K. w dniu 27 maja 1990 r. posiadało tytuł prawny do nieruchomości, to jest, czy została ona przekazana temu przedsiębiorstwu w użytkowanie/zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też przedsiębiorstwo sprawowało jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzji potwierdzającej nabycie przez gminę miasto I. wymienionej nieruchomości, oznaczonej działkami objętymi skargą. Wskazać należy, że mieniem ogólnonarodowym (państwowym), w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej były nieruchomości, które nie zostały obciążone prawem zarządu na rzecz innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Dalej Sąd Wojewódzki wywiódł, że do 31 lipca 1985 r., to jest do wejścia w życie przepisów ugg, na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm., dalej: "ugt") tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji. Jedyny wyjątek od zasady konieczności uzyskania decyzji administracyjnej przy przekazywaniu terenu przewidywał art. 8 ust. 4 ugt, a do przekazywania terenów między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 19). Podobnie regulacje uchylającej powyższy akt prawny ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od dnia 1 sierpnia 1985 r. - zarządu), w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 ugg (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepisy art. 8 ust. 1 i 3 ugg (w dniu wejścia w życie tej ustawy) wskazywały, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Natomiast na dzień 27 maja 1990 r. art. 8 ust. 1 i 2 wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych (ust. 1). Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jedynymi umowami jakimi dysponował organ były akty notarialne dotyczące umów sprzedaży z dnia 4, 5, 11 i 13 października 1982 r., a więc umów zawartych jeszcze przed wejściem w życie przepisów ugg (tj. przed 1 sierpnia 1985 r.). To zaś oznacza, że przepisy tej ustawy nie mogły mieć zastosowania w sprawie, wbrew stanowisku organu II instancji, bowiem w 1982 r. przepisy prawa nie przewidywały powstania prawa użytkowania lub prawa zarządu w umowie o nabyciu nieruchomości. Taką możliwość wprowadziła dopiero ustawa ugg. Przepisy prawa w dacie zawarcia aktów notarialnych z 1982 r. nie przewidywały możliwości uzyskania przez państwowe jednostki organizacyjne gruntów państwowych w użytkowanie lub zarząd bez wydania stosownej decyzji. W ocenie Sądu I instancji słusznie zatem podniosła skarżąca, że w 1982 r. nie było możliwości powstania prawa użytkowania/zarządu w umowie o nabycie nieruchomości, skoro taką możliwość wprowadziły dopiero przepisy ugg w 1985 r. Podobnie decyzja Urzędu Miejskiego w M. z 10 grudnia 1986 r. nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia ustanowienia prawa zarządu na rzecz W.P.W. i K. w K., bowiem została wydana wyłącznie w przedmiocie opłat z tytułu zarządu/użytkowania gruntu. Ustalenie w drodze decyzji przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, nie stwarzało pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. tytułu w postaci zarządu dla tego przedsiębiorstwa. Istnienia zarządu zaś nie można domniemywać. Sąd Wojewódzki uznał, że z powyższych rozważań wynika, iż będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r., nie pozostawała w zarządzie wymienionego przedsiębiorstwa, a więc stanowiła własność Skarbu Państwa i jako taka podlegała komunalizacji. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyło G.P.W. w K. oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Spółka zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 8 ust. 1 i 3 ugg w związku z art. 38 ust. 2 ugg w pierwotnym brzmieniu tej ustawy poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że poprzednik prawny Skarżącej nie uzyskał prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości, wskazanej w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a co w dalszej kolejności skutkowało uznaniem, że doszło do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy I., podczas gdy zastosowanie wskazanych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że poprzednik prawny Skarżącej uzyskał prawo zarządu nieruchomością najpóźniej w dniu wejścia w życie ugg tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.; 2. § 4 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23 poz. 120, dalej: "rozporządzenie") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że sam fakt istnienia umowy w formie aktu notarialnego z osobą trzecią, o którym mowa w tym przepisie nie daje podstaw dla stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością, podczas gdy z treści przepisu wynika jednoznacznie, że stanowią one podstawę do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu a w dalszej kolejności do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej; 3. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo zarządu nieruchomości nie daje podstaw dla stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością, podczas gdy z treści przepisu wynika jednoznacznie, że stanowi on podstawę do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu a w dalszej kolejności do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej; 4. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożone przez skarżącą w toku postępowania dokument w postaci decyzji Urzędu Miejskiego w M. z dnia 10 grudnia 1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej dla poprzednika prawnego skarżącej za zarząd/użytkowanie ww. gruntów stanowi podstawy do ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej i tym samym odmowę uznania mocy dowodowej decyzja Urzędu Miejskiego w M. z 10 grudnia 1986 r. co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej; 5. art. 5 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 ugg (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że gmina M. nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości, będących przedmiotem niniejszego postępowania w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania, albowiem przedmiotowa nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie powołanej ustawy do rady narodowej ani też terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie skarżącej, co zgodnie z treścią ww. przepisów wykluczało możliwość komunalizacji tej nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację mającą przemawiać za jej zasadnością. Komisja zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku pełnego wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nierozpoznaniu istoty zindywidualizowanej, wieloaspektowej sprawy (w tym szeregu szczegółowej argumentacji przedstawionej w decyzji organu II instancji), czego wyraz stanowi brak przedstawienia w ww. uzasadnieniu całościowego odniesienia się przez Sąd do uznanej niezgodności z prawem decyzji (w tym poszczególnej argumentacji w niej ujętej) organu II instancji oraz oparcie rozstrzygnięcia w istocie tylko na jedynym argumencie (braku wprost decyzji administracyjnej o ustanowieniu prawa zarządu względem rozważanych nieruchomości), z pominięciem całościowego kontekstu instytucji komunalizacji oraz szeregu argumentów przedstawionych w decyzji organu II instancji - w tym m.in.: a. brak wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu wykładni i w konsekwencji niezastosowania art. 8 ust. 3 ugg (w brzmieniu pierwotnym) - w sytuacji gdy już chociażby wykładnia literalna ww. przepisu prowadzi do szczegółowo uzasadnionego w uzasadnieniu decyzji organu II instancji oraz w powoływanym tam orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku, że skutek przewidziany w tym przepisie, w postaci pozostawania nieruchomości w zarządzie, odnosi się (także) do nieruchomości uprzednio, tj. przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, nabytych w drodze umów; b. brak analizy odnoszącej się do przestanek wyłączenia komunalizacji z art. 11 ust. 1 (pkt 1 i 2) ustawy komunalizacyjnej, w szczególności w kontekście szeregu argumentów podniesionych w zaskarżonej decyzji organu II instancji, w tym co do powołanych tam przepisów szczególnych, adekwatnych do sytuacji zaspokajania potrzeb mieszkańców na terenie określonej konurbacji - co ma istotny wpływ na (w istocie nieuzasadniony) wynik postępowania, uniemożliwiając wręcz sformułowanie dalszych (odpowiednio skonkretyzowanych) zarzutów celem realizacji prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowego oraz merytorycznej kontroli instancyjnej skarżonego wyroku; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 38 ust. 2 i art. 87 ugg (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy, wywołującym jednak na dzień 27 maja 1990 r. istotne skutki w zakresie praw uprzednio nabytych przez przedsiębiorstwo państwowe) poprzez ich błędną wykładnię (por. koniec str. 7 uzasadnienia skarżonego wyroku), zgodnie z którą nie mogło dojść wcześniej (tj. przed datą wejścia w życie ww. ustawy albo najpóźniej w dniu jej wejścia w życie) z mocy prawa do nabycia prawa zarządu (wcześniej użytkowania) przez przedsiębiorstwo państwowe jedynie wskutek nabycia na rzecz Skarbu Państwa przez dane przedsiębiorstwo w drodze umów (w formie aktów notarialnych), a co w dalszej kolejności prowadzi do nieuprawnionego stanowiska o braku wystąpienia przesłanki wykluczającej możliwość komunalizacji takich nieruchomości – podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. regulacji już chociażby tylko w oparcie o wykładnię literalną, znajdująca także wyraz w orzecznictwie NSA powinna prowadzić do wniosku, że art. 8 ust. 3 ugg (w pierwotnym brzmieniu) może być podstawą istnienia prawa zarządu nieruchomości nabytych w drodze umowy przed datą wejścia w życie ww. ustawy; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w związku z a contrario art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z regulacjami powołanymi w powyższym pkt 1 tej skargi kasacyjnej poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach przedstawionych w powyższym pkt 1 tej skargi kasacyjnej dana nieruchomość mogła należeć do rady narodowej stopnia podstawowego (gminy), a nie do przedsiębiorstwa w związku z prawem zarządu; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 5 ust. 1 ab origine ustawy komunalizacyjnej w związku z regulacjami powołanymi w powyższym pkt 1 tej skargi kasacyjnej poprzez błędne przyjęcie, że można uznać dane mienie za ogólnonarodowe przy jednoczesnym podważeniu podstaw (reprezentacji Skarbu Państwa) do nabycia tego mienia przez przedsiębiorstwo państwowe, które na niewskazanej podstawie miałoby mieć prawo jedynie do nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez jakichkolwiek praw "dla siebie"; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz w związku z a contrario art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej poprzez (prawdopodobną) błędną wykładnię tych regulacji podważającą w istocie ich treść lub czyniąca lex imperfecta (w tym co do możliwości ustanowienia zarządu - a więc w jego braku - w trybie ww. art, 6 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej), a za to rozszerzającą zakres komunalizacji ponad mienie przedsiębiorstw wprost wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej; e. art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w związku z art. 3 ust. 1 oraz z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 146 ze zm., dalej: "ukw") a także w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 45 ust 1, art. 173, art. 175 ust. 1, a przede wszystkim art. 177, zwłaszcza in fine i w tej końcowej części a contrario, Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię przyjmującą, że sąd administracyjny może nie uwzględniać co do zasady lub co do treści zakresu ujętego we wpisie (będącym orzeczeniem) wieczystoksięgowym (tj. przykładowo co do w zarządu nieruchomością, rozpoznanego na podstawie umów w formie aktów notarialnych) – podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. regulacji prowadzi do wniosku przeciwnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 ppsa – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o oddalenie skargi gminy I., a ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa – o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W zakresie uzasadnienia skargi kasacyjnej komisja wskazała, że wobec wymogu uzasadnienia jedynie podstaw kasacyjnych, stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, obszernego uzasadnienia przy poszczególnych podstawach kasacyjnych, także wobec powołanego w ich ramach orzecznictwa oraz w istocie braku uzasadnienia skarżonego wyroku, poza treściami powielonymi z dokumentów w aktach sprawy i jedynym oraz wyrwanym z kontekstu wątkiem dot. istotności decyzji o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania) - dodatkowe (odrębne/ogólne) uzasadnienie niniejszej skargi kasacyjnej uznać należy za zbędne. W odpowiedzi na skargi kasacyjne gmina I. wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, wskazując że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki komunalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy a żadna z pozostałych stron postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wobec niezakwestionowania w skargach kasacyjnych ustaleń faktycznych ani oceny dowodów, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy, choć nie zostały sporządzone w całości poprawnie oraz nie wszystkie spośród podniesionych zarzutów należy uznać za zasadne. W skargach kasacyjnych powołano obie podstawy kasacyjne, określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie zarówno przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Jedyny zarzut procesowy w sprawie dotyczy naruszenia art. 141 § 4 ppsa, wskazanego w skardze kasacyjnej komisji. Wskazany przepis określa jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku, wymieniając w tym zakresie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy wskazać, że zasadniczo przepis ten może zostać naruszony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), przy czym stosownie do art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe w orzecznictwie przyjmuje się, że to możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. możliwość dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2943/21). Nadto należy podkreślić, że sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd wojewódzki do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r. I GSK 1329/15). W realiach rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że fakt, iż umowy sprzedaży nieruchomości zawarte przez poprzednika prawnego G.P.W. w K. zawarte zostały przed wejściem w życie przepisów ugg przesądza o tym, że ich skutkiem było wyłącznie przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a nie powstanie prawa zarządu bądź użytkowania po stronie przedsiębiorstwa, a zatem będąca przedmiotem postępowania nieruchomość na dzień 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie wymienionego przedsiębiorstwa i stanowiła własność Skarbu Państwa, przez co podlegała komunalizacji. Podkreślić w tym miejscu należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa można kwestionować jedynie kompletność uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, nie można zatem skutecznie zwalczać w ten sposób prawidłowości stanowiska sądu dotyczącego wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1266/10 oraz z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I GSK 190/12). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 ppsa, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Tym samym zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej oraz umożliwia merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, co zresztą jest potwierdzone przez fakt postawienia w skardze kasacyjnej także dalszych zarzutów. Okoliczności powyższe przesądzają o niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa – zupełnie niezależnie od tego, czy pogląd Sądu I instancji co do tego, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji jest trafny. Zarzut skargi kasacyjnej zmierza w istocie do zakwestionowania tego stanowiska Sądu Wojewódzkiego poprzez wskazanie na wynikającą z art. 8 ust. 3 ugg możliwość powstania zarządu w drodze umów zawartych przed wejściem w życie przepisów ugg oraz wynikające z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej przesłanki wyłączające komunalizacje. Stanowi to jednak merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, a zatem tego rodzaju okoliczności nie mogą być rozważane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił z jakich względów i na podstawie jakich przepisów uznał, że w sprawie doszło do komunalizacji. Prawidłowość tego poglądu może być kwestionowana, jednak fakt, że Sąd I instancji nie odczytał z określonego przepisu takiej treści, jaka z niego według skarżącego kasacyjnie wynika, bądź też pominął przesłanki negatywne, które w ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie wystąpiły, nie świadczy o niekompletności uzasadnienia wyroku. Okoliczności powyższe mogą być podnoszone w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, a nie przepisu art. 141 § 4 ppsa. W skardze kasacyjnej spółki powołano wyłącznie podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ppsa, zaś wszystkie z postawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzutów dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego w postaci jego błędnego zastosowania oznacza tzw. błąd subsumpcji, polegający na wadliwym ustaleniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej (zob. H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo. Wolters Kluwer, Warszawa 2021 r. s. 218). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na częściowo błędne sformułowanie zarzutów tej skargi. W pierwszym zarzucie skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 8 ust. 1 i 3 ugg w związku z art. 38 ust. 2 ugg w pierwotnym brzmieniu tej ustawy "poprzez ich niezastosowanie". W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi natomiast wątpliwości, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Ponadto jako błędnie sformułowany należy ocenić także zarzut naruszenia "art. 5 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust 1 ugg", podczas gdy art. 5 ustawy komunalizacyjnej składa się z czterech mniejszych jednostek redakcyjnych (ustępów). Jak bowiem wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku podania jako podstawy kasacyjnej przepisu który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12, 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12, 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11, 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10 oraz 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Powyższa uwaga odnosi się również do zawartego w skardze komisji zarzutu naruszenia "art. 5 ust. 1 ab origine ustawy komunalizacyjnej", gdyż wskazany przepis także składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Wskazać w tym miejscu należy, że w związku z obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasadą dyspozycyjności, w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach przedstawionych podstaw kasacyjnych oznacza, że wadliwe sformułowanie tych podstaw obciąża stronę wnoszącą tak ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja 2014 r. r. sygn. akt I GSK 1005/12, 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 435/13, 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13 oraz 12 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14). Wadliwości te w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikują jednakże automatycznie tak sformułowanych zarzutów. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnień oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić granice zaskarżenia. Wskazana analiza prowadzi do wniosku, że w ramach zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 i 3 ugg w związku z art. 38 ust. 2 ugg skarżąca kwestionuje nie sposób subsumpcji, ale rozumienie wskazanych przepisów przez Sąd I instancji, zarzut ten w istocie dotyczy zatem nie błędu w subsumpcji ale błędu w wykładni. Mając na uwadze wszystkie okoliczności sprawy nie ulega również wątpliwości, że przepisem ustawy komunalizacyjnej który miał zastosowanie w sprawie był art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionych skarg kasacyjnych, mogą one w całości podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Istota sporu sprowadza się do oceny skutku jaki umowy sprzedaży nieruchomości, zawarte w 1982 r. wywarły dla przesłanek komunalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do tego, że fakt zawarcia umów przed wejściem w życie przepisów ugg wyklucza możliwość zastosowania w sprawie art. 8 ust. 3 ugg. Wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ugg państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z kolei art. 8 ust. 3 ugg w pierwotnym brzmieniu tego przepisu stanowił, że nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Analiza zacytowanego przepisu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje, że pozostawanie nieruchomości w zarządzie określonej jednostki, odnosi się do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów, przy czym przepis ten nie zawiera zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o których mowa w art. 8 ust. 1 ugg. Odnotować także należy, że ustawodawca, redagując analizowany przepis, zastosował czas przeszły w odniesieniu do nabytych nieruchomości. Wydaje się zatem zasadne przyjęcie, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie ustawy. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że ustawa uregulowała sytuację prawną podmiotów, które nabyły uprzednio grunty pierwotnie niestanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności państwa. Uznać więc należy, że art. 8 ust. 3 ugg w brzmieniu pierwotnym, ipso iure ustanawiał zarząd tych jednostek państwowych na nabytych nieruchomościach. Pogląd powyższy należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1139/17 oraz I OSK 1150/21, I OSK 1151/21 i I OSK 1180/17, 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2582/17, 11 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 1994/20, 27 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 913/21 oraz I OSK 194/22 i I OSK 2007/21, 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 852/22, 26 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 218/24, a także wyrok Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 1992 r. sygn. akt III ARN 15/92). W tej sytuacji za uzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 8 ust. 1 i 3 ugg w zw. z art. 38 ust. 2 ugg a także art. 6 ust. 1 ugg w brzmieniu obowiązującym na datę komunalizacji – zgodnie z którym terenowe organy administracji publicznej zarządzały jedynie tymi gruntami, które nie zostały oddane w zarząd. Wobec powyższego skutkowo naruszony został również art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W konsekwencji zasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku. Za niezasadne należy również uznać wiązanie naruszenia art. 8 ust. 1 i 3 ugg i art. 38 ust. 2 ugg z art. 87 ugg. Przepis art. 87 ugg przewidywał, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W świetle powyższej argumentacji należy uznać jednak, że samoistną podstawą ustanowienia prawa zarządu na nabytych przez państwowe jednostki organizacyjne nieruchomościach był art. 8 ust. 3 ugg. Jako niezrozumiały należy ocenić zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz w związku z a contrario art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej". Analiza wydanych w sprawie rozstrzygnięć prowadzi bowiem do wniosku, że przepisem mającym zastosowanie w sprawie był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a nie pkt 2 tego przepisu. Z tego samego powodu związku ze sprawą nie wykazują przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Szczątkowe uzasadnienie przywołanego zarzutu oraz brak uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwalają odczytać intencji skarżącego kasacyjnie, a zatem tak sformułowany zarzut nie może podlegać rozpoznaniu, ponownie zważyć bowiem należy, że w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalna wykładnia kierunków zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów naruszenia art. 3 ust 1 oraz z art. 10 ust 1 ukw w zw. z art. 10 ust. 1 i 2, art. 45 ust 1, art. 173, art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. W tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ukw domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Prawem jawnym w rozumieniu powyższego przepisu jest każde prawo rzeczowe wpisane do księgi wieczystej. Może nim być prawo własności, prawo użytkowania wieczystego oraz dowolnego rodzaju ograniczone prawo rzeczowe, które jest zdatne do ujawnienia w księdze wieczystej: użytkowanie, służebność (gruntowa, osobista, przesyłu), spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, hipoteka (zob. T. Czech [w:] Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz. Tom I. Księgi wieczyste, wyd. III, LEX/el. 2025, art. 3). Tymczasem niewątpliwie zarząd powstały na podstawie art. 38 ust. 2 ugg nie jest prawem rzeczowym, nie został bowiem wymieniony w katalogu praw rzeczowych, określonym w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm., dalej "kc"). Co więcej, instytucji zarządu w ogóle nie należy utożsamiać z prawem podmiotowym (więcej na ten temat, zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2024 r. sygn. akt I OPS 2/23). W postanowieniu z 13 czerwca 1963 r. sygn. akt I CR 336/63 Sąd Najwyższy uznał, że prawo zarządu (wówczas "zarządu i użytkowania") nieruchomości państwowej podlega wpisowi do księgi wieczystej, lecz powinno być ujawnione w dziale II, a nie w dziale III księgi wieczystej, ponieważ nie jest to wpis obciążający nieruchomość, lecz wpis ujawniający, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej, a więc w istocie jest to bardziej szczegółowy wpis prawa własności. Należy bowiem mieć na uwadze obowiązującą w dacie zawierania umów dotyczących przedmiotowej nieruchomości zasadę jednolitej własności państwowej, wyrażoną w ówczesnym art. 128 kc, zgodnie z którą cała własność państwowa należała niepodzielnie do Państwa. W świetle powyższej zasady choć państwowe osoby prawne nie mogły przeciwstawić Państwu żadnych własnych uprawnień w stosunku do mienia oddanego im w zarząd, to jednak w stosunkach zewnętrznych, z osobami trzecimi, zajmowały taką pozycję jak właściciel (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 27 czerwca 1984 r. sygn. akt III CZP 28/84). Ujawnianie prawa zarządu w księdze wieczystej należy zatem wiązać po pierwsze z potrzebą sprecyzowania, kto w stosunku do określonego mienia wykonuje uprawnienia właścicielskie Państwa, a po drugie z potrzebą zabezpieczenia interesów osób trzecich, które dzięki temu wiedziały przeciwko jakiej jednostce winny kierować swe ewentualne roszczenia, z pewnością zaś nie z potrzebą potwierdzenia określonej publicznoprawnej formy władania mieniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1179/22). W świetle powyższego należy jednocześnie uznać, że skoro wpis w dziale drugim księgi wieczystej nr (...) nie jest wpisem prawa rzeczowego (ani w ogóle prawa podmiotowego żadnego rodzaju), to nie jest również wpisem prawa jawnego w rozumieniu art. 3 ust. 1 ukw, przez co nie podlega określonemu w tym przepisie domniemaniu. Wpis w księdze wieczystej, zgodnie z którym prawo zarządu do nieruchomości przysługiwało poprzednikowi prawnemu spółki oceniać należy nie jako wpis prawa jawnego w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych, ale jako wpis precyzujący jaki podmiot wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 506/21). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu komisji co do wykładni art. 3 ust. 1 ukw. Nie można również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucić naruszenia art. 10 ust. 1 uwk, Sąd ten nie wkroczył bowiem w kompetencje sądu wieczystoksięgowego do uzgodnienia (w trybie postępowania przewidzianego w tymże przepisie) stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. W rezultacie za bezprzedmiotowe należy uznać szczegółowe odnoszenie się do zarzutów naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP, gdyż stanowią one konsekwencję błędnej wykładni art. 3 ust. 1 ukw. Wobec faktu, że wpis w księdze wieczystej dotyczący prawa zarządu nie jest objęty domniemaniem wynikającym z ww. przepisu, dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny prawnej nieuwzględniającej tego wpisu nie jest tożsame z naruszeniem powyższego domniemania ani wyłącznej właściwości sądu powszechnego w postępowaniu wieczystoksięgowym, z czym komisja usiłuje wiązać naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji RP. Szczątkowe uzasadnienie tego zarzutu oraz brak uzasadnienia skargi kasacyjnej uniemożliwiają bardziej szczegółowe rozważenie omawianego zagadnienia. Ponadto, w odniesieniu do powyższego zarzutu należy zwrócić uwagę na uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, zgodnie z którymi prawa zarządu nigdy nie można domniemywać i zawsze musi ono wynikać z konkretnego zdarzenia prawnego, przez co wykazanie, że określonemu podmiotowi przysługiwało prawo zarządu zawsze wymaga odniesienia się do tego zdarzenia prawnego. Wprawdzie wymienione uchwały zapadły na tle innej regulacji, ale z uwagi na podobieństwo przesłanek uwłaszczenia i komunalizacji wnioski z nich płynące mają zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie. Także z tego powodu pogląd komisji co do znaczenia wpisu w księdze wieczystej nie zasługuje zatem na podzielenie. Jako niezasadne należało ocenić wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia, gdyż rozporządzenie to nie ma zastosowania w sprawie. W art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: ugn) ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 ugn, na potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uwłaszczenia, w którym potwierdza się ustanowienie z mocy samego prawa użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. Postępowania komunalizacyjne i uwłaszczeniowe stanowią niezależne względem siebie postępowania administracyjne prowadzone na podstawie odrębnych przepisów prawa. Przesłanki ustawowe warunkujące komunalizację oraz uwłaszczenie nie są tożsame, a ich spełnienie w konkretnym przypadku oceniane jest na inne daty, tj. na 27 maja 1990 r. w przypadku komunalizacji i na 5 grudnia 1990 r. w odniesieniu do uwłaszczenia. Z tych względów przepisy rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu uwłaszczeniowym, a określone w § 4 ust. 1 środki dowodowe mogą być powoływane jedynie na okoliczność stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie dla wykazania istnienia prawa zarządu w jakiejkolwiek dacie. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie procedury uwłaszczeniowej nie znajduje zastosowania w innych postępowaniach, w szczególności w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach sądowych w pkt 2 i 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty sądowe składają się: wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), koszty pełnomocnika za II instancję (360 zł) oraz w przypadku spółki dodatkowo opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie odpowiednio 460 i 477 złotych.