I OW 201/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu kłodzkiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem kłodzkim a miastem Gorzów Wielkopolski w przedmiocie wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej W. D., umieszczonej w pieczy zastępczej oraz ponoszenia kosztów koordynatora dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej postanawia: wskazać miasto Gorzów Wielkopolski jako właściwe w sprawie.

Pismem z 22 września 2025 r. Starosta Kłodzki – działający w imieniu powiatu kłodzkiego (dalej: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z miastem Gorzów Wielkopolski w przedmiocie wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej W. D. – umieszczonej w pieczy zastępczej – oraz ponoszenia kosztów koordynatora dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Wnioskodawca wskazał, że miejsce zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej znajdowało się w Gorzowie Wielkopolskim – gdzie zamieszkiwała jej matka – M. D. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Gorzowa Wielkopolskiego – działający w imieniu miasta Gorzów Wielkopolski – wskazał, że pomimo przebywania matki małoletniej na terenie Gorzowa Wielkopolskiego jej miejsce zamieszkania – a zarazem także jej małoletniego dziecka – znajdowało się w N., na obszarze powiatu kłodzkiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba podmioty uważają się za niewłaściwe w sprawie. Zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49, dalej: "upz"), wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1 pkt 1-3). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Stosownie do art. 191 ust. 16 upz w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kpa. Powyższe oznacza, że sprawa niniejsza jest sprawą administracyjną, a zatem zaistniał spór o właściwość, który może podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 191 ust. 1 upz w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 100/22). W rozpoznawanej sprawie nastąpiło to 28 sierpnia 2025 r. – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kłodzku, sygn. akt III Nsm 163/24. Trafnie wnioskodawca wskazał, że fakt wydania przez Starostę Kłodzkiego decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej nie przesądza o tym, która jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana do ponoszenia wskazanych wydatków. Z tego względu spór o właściwość istnieje i może podlegać rozpoznaniu. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm. dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc składają się zatem łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości (corpus) i wola pobytu (animus). Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 kc). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa, zaś jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 kc). W rozpoznawanej sprawie na dzień umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej władza rodzicielska przysługiwała wyłącznie matce – przez co to jej miejsce zamieszkania będzie w sprawie decydujące. W aktach sprawy znajdują się trzy oświadczenia B. i B.1 D. – pełniących funkcję rodziny zastępczej dla małoletniej – z których wynika, że matka małoletniej do 2023 r. zamieszkiwała wraz z córką w N., po czym bez dziecka przeprowadziła się do Gorzowa Wielkopolskiego z zamiarem stałego pobytu, gdzie przebywała do swojej śmierci 14 lutego 2025 r. Ponadto z oświadczenia Ł. M. z 17 października 2025 r. wynika, że wymieniona przebywała w Gorzowie Wielkopolskim w celach zarobkowych – wykonywała w tym czasie pracę polegającą na opiece nad osobą starszą – i nie miała zamiaru stałego pobytu w tym mieście. Prezydent Gorzowa Wielkopolskiego trafnie podniósł, że sam fakt wykonywania pracy zarobkowej w określonej lokalizacji nie przesądza o zamiarze stałego pobytu w tym miejscu, jak również prawidłowo wskazał, że nawet wielomiesięczna nieobecność w miejscu zamieszkania nie musi oznaczać zmiany miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc. Powyższe należy jednak odnieść do realiów niniejszej sprawy, gdzie zgodnie z oświadczeniem z 17 października 2025 r. wykonywana praca wiązała się ze wspólnym zamieszkiwaniem z osobą nad którą sprawowana jest opieka przez 24 godziny na dobę, co ponadto w świetle materiałów z akt sprawy miało trwać w okresie od 23 września 2023 r. do 14 lutego 2025 r. – a zatem niemal półtora roku. Jak wskazuje się w doktrynie, zamiar stałego pobytu, o którym mowa w art. 25 kc należy oceniać w sposób zobiektywizowany – oznacza to, że o tym, czy na gruncie art. 25 kc danej osobie można przypisać zamiar stałego pobytu w danej miejscowości, rozstrzyga to, czy z punktu widzenia typowego obserwatora miejscowość ta stanowi główny ośrodek aktywności życiowej tej osoby (zob. A. Lutkiewicz-Rucińska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, Warszawa 2024, art. 25). Biorąc pod uwagę charakter wykonywanej pracy oraz czas jej wykonywania, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że miejsca zamieszkania M. D. na datę istotną w sprawie znajdowało się w Gorzowie Wielkopolskim. Niewątpliwie w powyższym okresie to w Gorzowie Wielkopolskim, a nie w N. koncentrowały się sprawy życiowe wymienionej i nie sposób jednocześnie założyć, że w przypadku ciągłego, 24 godzinnego przebywania pod określonym adresem przez niemal półtora roku osoba taka posiadała w istocie ośrodek swojej głównej aktywności życiowej w innym miejscu, tym bardziej że z żadnego dokumentu zgromadzonego w aktach sprawy wniosek taki nie wynika – nic nie wskazuje na to, aby w powyższym okresie wymieniona powracała chociażby krótkotrwale do N. bądź by w ogóle taki powrót planowała. Ustaleń tych nie podważa fakt, że przy zawieraniu umowy o pracę M. D. wskazała inny adres korespondencyjny oraz adres zameldowania, jak również fakt rozliczania się z Urzędem Skarbowym w N. – te okoliczności mają bowiem charakter deklaratywny, żadna z nich nie musi wiązać się z faktycznym zogniskowaniem swojej aktywności życiowej w określonym miejscu. Nie ma znaczenia także fakt, że małoletnia na datę istotną w sprawie uczęszczała do szkoły w N., gdyż pomimo tego zgodnie z art. 26 § 1 kc jej miejsce zamieszkania nadal znajdowało się wówczas w miejscu zamieszkania jej matki, zaś w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że matka małoletniej przeprowadziła się do Gorzowa Wielkopolskiego bez dziecka. W tej sytuacji na podstawie art. 191 ust. 1 upz oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.