I OW 203/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku miasta C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy miastem C. a powiatem p. w przedmiocie wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. J. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać powiat p. jako właściwy w sprawie.

Pismem z 25 września 2025 r. Prezydent Miasta C. – działający w imieniu miasta C. (dalej: "wnioskodawca") – złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z powiatem p. w przedmiocie wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. J. umieszczonego w rodzinie zastępczej. Wnioskodawca wskazał, że z uwagi na liczne zmiany pobytu matki małoletniego – K. J. – nie da się ustalić jej faktycznego miejsca zamieszkania przed umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej, tym samym także miejsca zamieszkania samego małoletniego. W ocenie wnioskodawcy w takiej sytuacji wydatki powinien ponosić powiat ostatniego miejsca zameldowania małoletniego na pobyt stały, tj. powiat p. W odpowiedzi na wniosek Starosta P. – działający w imieniu powiatu p. – podniósł, że miejsce zamieszkania matki małoletniego znajdowało się na terenie powiatu c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba podmioty uważają się za niewłaściwe w sprawie. Zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49, dalej: "upz"), wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1 pkt 1-3). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Stosownie do art. 191 ust. 16 upz w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kpa. Powyższe oznacza, że sprawa niniejsza jest sprawą administracyjną, a zatem zaistniał spór o właściwość, który może podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 191 ust. 1 upz w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 100/22). W rozpoznawanej sprawie nastąpiło to 27 lutego 2025 r. – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w M., sygn. akt [...]. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm. dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc składają się zatem łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości (corpus) i wola pobytu (animus). Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 kc). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa, zaś jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 kc). W rozpoznawanej sprawie ojciec dziecka nie jest ustalony (pismo z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z 6 marca 2025 r.) a zatem na dzień umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej władza rodzicielska przysługiwała wyłącznie matce – przez co to jej miejsce zamieszkania będzie w sprawie decydujące. Z akta sprawy wynika, że na dzień wydania orzeczenia sądu małoletni wraz z matką przebywali w Domu Samotnej Matki i Dziecka w C. (pismo z [...] z 4 marca 2025 r.). Przed rozpoczęciem pobytu w ww. ośrodku wymienieni przebywali pod adresem: P., ul. Ś. [...] (ibidem). Niewątpliwie pobytu w domu samotnej matki i dziecka nie można traktować jako miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc, gdyż tego rodzaju placówki udzielają jedynie doraźnego i tymczasowego schronienia osobom potrzebującym, nawet jeżeli w niektórych sytuacjach jest to pobyt przedłużający się. Należy zatem rozważyć, czy w okolicznościach sprawy pomimo opuszczenia przez K. J. powyższego adresu z dniem 2 stycznia 2025 r. to nadal tam znajdował się jej miejsce zamieszkania. Sytuacja taka jest możliwa, bowiem sama tymczasowa zmiana fizycznego pobytu nie przesądza o miejscu zamieszkania. Na to pytanie należy jednak udzielić odpowiedzi negatywnej. Z powyżej powołanych pism wynika, że matka małoletniego opuściła adres w P. ze względu na konflikt z konkubentem. Skoro konflikt ten przybrał taką postać, że aż zmusił wymienioną do wyprowadzenia się wraz z małoletnim dzieckiem i poszukiwania schronienia w placówce typu interwencyjnego, przyjąć należy, że na datę istotną w sprawie jej intencją nie było dalsze zamieszkiwanie w P. Brak w aktach sprawy dokumentów które wskazywałyby, że wymieniona rozważała powrót pod powyższy adres. Brak również jakichkolwiek dowodów co do jej dalszych intencji, jednak całokształt okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że w momencie umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej centrum aktywności życiowej K. J. nie znajdowało się w P. ale w Domu Samotnej Matki i Dziecka w C. – który jednakże nie może stanowić miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc. W tej sytuacji ustalenie właściwości powiatu na podstawie miejsca zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej nie jest możliwe, a zatem zastosowanie znajduje art. 191 ust. 2 upz. Jak wynika z informacji z systemu PESEL, miejsce zameldowania małoletniego na pobyt stały znajduje się w gminie S., na terenie powiatu p. i z tego względu na podstawie art. 191 ust. 2 upz oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.