I OZ 137/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1498/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi T.N., P.N. i M.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr KOX/1955/Pc/21 w przedmiocie zwrotu podania postanawia: oddalić zażalenie.

T.N., P.N. i M.N. (dalej "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr KOX/1955/Pc/21. Powyższą decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 września 2021 r., nr KOX/2539/Pc/18 w przedmiocie zwrotu podania. W treści skargi do Sądu skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1498/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.") i ma on charakter zamknięty. Stosownie do treści tego przepisu po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć wyłącznie tych aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Sąd I instancji podniósł, że nie każdy akt administracyjny nadaje się do wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie złożony wniosek dotyczy wstrzymania wykonania postanowienia w sprawie zwrotu podania. Zdaniem Sądu postanowienie to nie mieści się w katalogu aktów nadających się do wykonania. Nie obliguje ono stron do jakiegokolwiek działania, nie nakłada również uprawnień. Akt ten ma charakter procesowy i nie nosi znamion wykonalności. Tym samym, Sąd I instancji uznał złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia za bezzasadny. Sąd I instancji podniósł ponadto, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, strona musi wykazać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia tym aktem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne. Innymi słowy wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe zaś twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie skarżący takich okoliczności nie wykazali, a zatem również z tej przyczyny brak jest podstaw do uwzględnienie złożonego wniosku. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. orzekł o odmowie wstrzymania wykonania powołanego na wstępie postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i udzielenie tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpoznania skargi przez Sąd Wojewódzki. Wniesiono jednocześnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1498/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił zażalenie P.N. i M.N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zamknięty. Oznacza to, że ustawa w sposób wyczerpujący wskazuje przesłanki wstrzymania wykonania orzeczenia ostatecznego, uzależniając tę możliwość wyłącznie od wykazania istnienia wskazanych w omawianym przepisie okoliczności. Wskazać należy, że pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob. postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OZ 219/21). Podkreślić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma charakter wyjątku od reguły wykonalności decyzji ostatecznych, przeto jej przesłanki należy interpretować wąsko. Złożenie wniosku nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do naprawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że złożony przez skarżącą wniosek dotyczący wstrzymania wykonania postanowienia w sprawie zwrotu podania jest niezasadny. Trafne jest również spostrzeżenie Sądu, że taki charakter postanowienia nie mieści się w katalogu aktów nadających się do wykonania. Nie obliguje ono bowiem stron do jakiegokolwiek działania, nie nakłada również na nie żadnych uprawnień. Akt ten ma charakter jedynie procesowy i nie nosi znamion wykonalności. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016). Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 P.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Do nich zaliczane są akty zobowiązujące, ustalające dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a także akty, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, jak również akty, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że okoliczności podnoszone przez skarżącą w zażaleniu, tj. rozpoczęta egzekucja z nieruchomości nie mają znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Stwierdzić bowiem należy, że na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309) wprowadzono do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowe regulacje dotyczące zasad i trybu zmiany celu użytkowania wieczystego. Z dniem wejścia ww. ustawy, tj. z dniem 15 sierpnia 2019 r. wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych zmian, tj. braku właściwości samorządowych kolegów odwoławczych w sprawach z zakresu zmiany celu użytkowania wieczystego. W takich sprawach właściwe są natomiast sądy powszechne właściwe ze względu położenia nieruchomości. Z tego względu, że skarżący złożyli wniosek do SKO w Warszawie, to został im on zwrócony celem wniesienia do właściwego sądu powszechnego. Skarżąca nie zgodziła się ponadto z twierdzeniami organów, iż na ich nieruchomości prowadzona była kiedykolwiek działalność gospodarcza, co w konsekwencji skutkowało zmianą stawki za użytkowanie wieczyste z 1% na 3%. Stwierdzić należy, że materiału zgromadzonego w sprawie, jak i wydruków z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż część firm wymienionych przez skarżących np. w piśmie z dnia 5 października 1017 r. (k. 41 akt adm.) była zarejestrowana pod adresem [...] (w latach [...]). Okoliczności te, poniekąd sporne, nie mogą być jednak rozstrzygane w niniejszym postępowaniu. Postępowanie to bowiem dotyczy jedynie zwrotu podania, a nie merytorycznych kwestii podnoszonych w skardze do Sądu I instancji. Wskazać ponadto należy, że skarżący mogą wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji do sądu powszechnego, przed którym toczyć się będzie bądź już toczy postępowanie w ich sprawie. W związku z powyższym Sąd I instancji trafnie uznał, że złożony przez skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia był bezzasadny i brak było podstaw do jego uwzględnienia. Zauważenia wymaga, że Sąd I instancji odrzucił zażalenia P.N. i M.N. z uwagi na wniesienie ich po upływie terminu. Sprawa ta została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 17 maja 2023 r., sygn. akt I OZ 138/23. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.