I SA/Bk 224/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł.P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 19 maja 2023 r. Nr 2001-ICK.532.2.2023 w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia p o s t a n a w i a odrzucić skargę.

Postanowieniem z 19 kwietnia 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez Ł.P. (dalej jako: "skarżący") na wezwanie Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku z 16 marca 2023 r. do przedłożenia dokumentów i udzielenia wyjaśnień w zakresie dotyczącym wszczętej kontroli celno-skarbowej. Wraz ze skargą złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ww. postanowienie z 19 maja 2023 r., skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zwrócił się do organu o wstrzymanie przez organ wykonania tego postanowienia w oparciu o art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". DIAS w Białymstoku zaskarżonym do sądu postanowieniem z 19 maja 2023 r., nr 2001-ICK.532.2.2023, nie uwzględnił wniosku o wstrzymanie wykonania ww. postanowienia z 19 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że sporne postanowienie nie nosi znamion wykonalności. Skarżący wywiódł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do WSA w Białymstoku, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 2 Konstytucji RP. W związku z podniesionym zarzutem pełnomocnik strony wniósł o: uwzględnienie skargi i uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie sądu postanowienie DIAS w Białymstoku o nieuwzględnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania (o odmowie wstrzymania wykonania) postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, poprzez orzekanie w sprawach skarg na określone akty i czynności. Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zalicza do nich niektóre postanowienia, wydawane w toku postępowania administracyjnego, na które służy zażalenie; kończące postępowanie; rozstrzygające sprawę co do jej istoty. W przypadku pierwszej grupy postanowień, należy wskazać, że mieszczą się tu rozstrzygnięcia wydane w ramach postępowania instancyjnego. Ponieważ kontrola sądowoadministracyjna z zasady nie może wyprzedzać ani zastępować kontroli administracyjnej, przedmiotem skargi w ramach tej grupy postanowień są postanowienia wydane przez organ drugiej instancji, w następstwie złożenia przez stronę postępowania administracyjnego zażalenia w sytuacji, gdy takie zażalenie przysługiwało stronie zgodnie z przepisami prawa. W tym miejscu wypada zaznaczyć, że zarówno ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", jak i ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.), dalej jako: "o.p.", nie przewidują złożenia zażalenia na każde postanowienie, ale jedynie na postanowienia wskazane w ustawie (art. 141 k.p.a. oraz art. 236 § 1 o.p.). W doktrynie prawa administracyjnego i podatkowego oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że dopuszczalności zażalenia w postępowaniu regulowanym przepisami wskazanych ustaw nie można domniemywać. Postanowienia, w stosunku do których ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia nie podlegają, zgodnie z przytoczoną regulacją art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie oznacza to, że są one poza kontrolą zarówno administracyjną, jak i sądowoadministracyjną. Przyjmuje się bowiem zgodnie, że strona ma prawo podnieść zarzuty w stosunku do takiego postanowienia w odwołaniu od decyzji kończącej sprawę w pierwszej instancji, a także później w skardze do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie, w ramach którego takie postanowienie zostało wydane. Wydane zatem w następstwie wniesienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji postanowienie odmawiające wytrzymania wykonania aktu nie jest postanowieniem kończącym postępowanie drugoinstancyjne w odniesieniu do postanowienia, na które służyło zażalenie (o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Większość postanowień kwalifikujących się do drugiej kategorii, czyli kończących postępowanie, to zarazem postanowienia, na które przysługuje zażalenie i które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego właśnie z uwagi na możliwość wniesienia zażalenia, a przedmiotem skargi jest wówczas postanowienie wydane w drugiej instancji. Są jednak postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a które jednocześnie kończą postępowanie, bowiem zamykają stronie drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Do takich należą postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania czy o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wydanie jednego z powyższych postanowień nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, ale zamyka drogę do rozpoznania sprawy i kończy postępowanie ad meritum. Nie będą natomiast zaliczane do powyższej kategorii postanowienia, które dotyczą kwestii tzw. "wpadkowych". Należy w związku z tym zauważyć, że wydane przez DIAS w Białymstoku postanowienie nie należy do grupy postanowień kończących postępowanie – dotyczy bowiem kwestii jedynie incydentalnej, dotyczącej niedopuszczalności zażalenia na wezwanie - i z tego względu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jeśli natomiast chodzi o trzecią kategorię postanowień, to obejmuje ona postanowienia, które rozstrzygają o prawach i obowiązkach strony. W przypadku zaskarżonego postanowienia oczywiste jest, że nie rozstrzyga ono sprawy skarżącego co do jej istoty. W związku z tym uznać należało, że zaskarżone postanowienie DIAS w Białymstoku nie stanowi żadnego z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest postanowieniem wydanym w toku postępowania sądowoadministracyjnego, tzw. incydentalnym (wpadkowym) i niezaskarżalnym. Jakkolwiek rzeczone postanowienie zostało wydane przez organ podatkowy, to jednak nie można twierdzić, że nastąpiło to w ramach postępowania administracyjnego. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego postanowienia przepis art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. znajduje się w ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, zaś kompetencja organu podatkowego odnośnie do możliwości orzekania w przedmiocie wstrzymania wykonalności aktu, który został zaskarżony do sądu wynika z pośredniego trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Wpadkowy charakter zaskarżonego postanowienia wynika z faktu, że jest to postanowienie wydawane w toku postępowania sądowoadministracyjnego i z zasady służyć ma udzieleniu skarżącemu ochrony tymczasowej, tj. do czasu rozpoznania jego skargi. Niezaskarżalność postanowienia wydawanego na podstawie 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wynika z tego, że ustawodawca nie przewidział możliwości jego zaskarżenia. Przyznał natomiast skarżącemu prawo do ponowienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu z żądaniem rozpoznania tego wniosku przez sąd administracyjny. Sąd zauważa przy tym, że kwestia dopuszczalności skargi na postanowienie odmowne wydane przez organ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. była już niejednokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Poglądy judykatury są w tej kwestii zgodne (por. postanowienia np.: WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2022 r., I SA/Bd 734/21; WSA w Lublinie z 27 lipca 2022 r., III SA/Lu 288/22; WSA we Wrocławiu z 2 sierpnia 2021 r., I SA/Wr 47/21; WSA w Łodzi z 25 kwietnia 2017r., I SA/Łd 364/17 i 27 kwietnia 2017 r., I SA/Łd 363/1; WSA w Rzeszowie z 10 lutego 2016 r., I SA/Rz 49/16; WSA w Gliwicach z 12 listopada 2020 r., I SA/Gl 1308/20; WSA w Warszawie z 28 lipca 2017 r., III SA/Wa 1991/17; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego skargę jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., należało odrzucić.