I SA/Gd 683/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd/275/22 w przedmiocie określenia wysokości opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi za październik 2021 r. oddala skargę.

Prezydent Miasta Gdyni (dalej: Prezydent Miasta, Organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie wobec G. Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej: Spółdzielnia, Skarżąca) w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] za październik 2021 r., w wyniku którego decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. określił Spółdzielni wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wskazany miesiąc w kwocie 3.465,00 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia zarzuciła, iż wszczęcie postępowania winno być każdorazowo poprzedzone pismem upominawczym, aby Spółdzielnia mogła zobligować mieszkańców do przestrzegania zasad selektywnego gromadzenia odpadów. Wskazano, że każdorazowe sporządzanie dokumentacji zdjęciowej winno odbywać się przy udziale pracownika Administracji, który potwierdzałby lokalizację pergoli śmietnikowej oraz pojemników, w których segregacja gromadzonych odpadów nie odbywała się w sposób zgodny z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym zdaniem Skarżącej terminy przeprowadzonych kontroli winny być na bieżąco potwierdzone przez Administrację. Nadto Spółdzielnia zarzuciła, iż podmiot odbierający odpady komunalne, przyjmując odpady jako niesegregowane (zmieszane), winien powiadomić o tym fakcie oprócz Prezydenta również właściciela nieruchomości stosownie do treści przepisu art. 6ka ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 t.j.) – dalej określanej jako "u.p.c.g.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: SKO, Organ odwoławczy), decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało, czy w ustalonych w sprawie okolicznościach faktycznych, Spółdzielnia mogła zostać obciążona opłatą podwyższoną. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że w październiku 2021 r., w punkcie gromadzenia odpadów przy ul. [...] w G., odpady nie były gromadzone w sposób selektywny. Z dokumentacji fotograficznej wykonanej przez firmę zajmującą się odbiorem odpadów wynikało jednoznacznie, że w sfotografowanych pojemnikach znajdowały się odpady różnych frakcji. Odpady nie tworzyły osobnych zbiorów według frakcji. W pojemniku koloru brązowego przeznaczonego na odpady BIO – znajdowały się papier, folie i szkło. W powyższych okolicznościach Konsorcjum: P. Sp. z o.o. i U. R.L. odebrała odpady jako zmieszane oraz poinformowała Prezydenta Miasta w Gdyni o stwierdzonych okolicznościach w formie zawiadomienia. Prezydent Miasta wydał z kolei decyzję o ustaleniu opłaty podwyższonej za miesiąc, o którym mowa w zawiadomieniu. Spółdzielnia kwestionowała decyzję organu pierwszej instancji wskazując na to, że podmiot odbierający nie powiadomił właściciela nieruchomości stosownie do treści art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. W ocenie Spółdzielni zaniedbanie to przełożyło się przede wszystkim na brak możliwości przeprowadzenia wśród mieszkańców dodatkowej akcji informacyjnej dotyczącej segregacji odpadów i grożących konsekwencjach braku takiej segregacji. SKO, nie podzielając stanowiska Spółdzielni stwierdziło, że nie może być mowy o naruszeniu przy ustalaniu opłaty podwyższonej trybu z art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. poprzez nieprawidłowe poinformowanie (właściciela) o niewłaściwej segregacji odpadów. Przepis mówi, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Przepis określa zatem jak ma zachować się odbiorca odpadów komunalnych gdy stwierdzi, że nie są one gromadzone w sposób selektywny. Nakazuje on odbiorcy odebrać takie odpady jako zmieszane, a także powiadomić właściciela nieruchomości o nieprawidłowym gromadzeniu odpadów. Przepisy prawne nie regulują jednakże tego, w jakiej formie ma zostać dokonane wspomniane powiadomienie. Art. 6f ust. 1a pkt 7 u.p.c.g. mówi jedynie, że umowa zawarta pomiędzy gminą, a przedsiębiorstwem odbierającym odpady zawiera szczegółowy sposób postępowania w przypadku stwierdzenia nieselektywnego zbierania odpadów. Jak wskazał Organ I instancji w odpowiedzi na odwołanie, szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie selektywnego zbierania odpadów określa regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdyni uchwalony przez Radę Miasta (Uchwała Nr XV/503/19 z dnia 18 grudnia 2019 r.), który wskazuje, iż naruszeniem obowiązku selektywnego zbierania odpadów jest zbieranie odpadów poprzez ich gromadzenie w nieodpowiednim rodzaju lub pojemniku. Organ I instancji podkreślił, iż zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, organ podatkowy (tu: Prezydent Miasta Gdyni) nie wykonuje kontroli nieruchomości pod względem stwierdzenia nieprawidłowości segregacji, nie przygotowuje raportów, ani pism upominawczych, gdyż ustawodawca nie nałożył na niego takich kompetencji. Nieprawidłowości w segregowaniu odpadów są stwierdzone podczas czynności odbioru odpadów z punktu ich gromadzenia, co następnie w związku z zawiadomieniem firmy odbierającej odpady, jest podstawą do wszczęcia postępowania przez organ podatkowy. W ocenie SKO, wszelkie wymogi stawiane przez przepis art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. zostały w niniejszej sprawie zachowane. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis powyższy nie przewiduje ani formy, ani terminu, ani jakiejkolwiek "procedury" związanej z powiadomieniem. W związku z powyższym powiadomienie właściciela nieruchomości, jest dopuszczalne w każdej formie, która zapewnia zapoznanie się z informacją, przy czym powiadomienie ma charakter czysto instrukcyjny, bowiem odnosi się do okoliczności już zaistniałej. SKO w korespondencji ze stanowiskiem Organu I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie za powiadomienie uznać można zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Pamiętać należy jednak, że przesłanką ustalenia opłaty podwyższonej jest odbiór odpadów zamieszkanych, zaś powiadomienie właściciela nieruchomości nie stanowi warunku skutecznego ustalenia opłaty. Przedsiębiorstwo odbierające odpady działa na podstawie umowy zawartej z gminą, a nie z zarządcami czy właścicielami poszczególnych nieruchomości mieszkaniowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi, przedsiębiorstwo nie dysponuje bazą obejmującą dane osobowe tych podmiotów. Stąd stawianie wymogu pisemnego, skierowanego indywidulanie do właściciela nieruchomości poinformowania o nieprawidłowej segregacji odpadów jest wymogiem niemającym umocowania w przepisach. Ponadto w ocenie SKO, właściciele (tj. zarządca nieruchomości jaką jest spółdzielnia) została poinformowana o odbiorze odpadów jako zamieszanych. Powiadomienie z pewnością nastąpiło po otrzymaniu przez spółdzielnię zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w którym wyjaśniono, kiedy miał miejsce odbiór odpadów zmieszanych. Z powyższych względów SKO uznało, że wszelkie wymogi stawiane przez przepis art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. zostały w niniejszej sprawie zachowane. Końcowo SKO uznało, że Organ I instancji prawidłowo określił wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. Stawki opłaty podwyższonej określa uchwała Rady Miasta Gdyni z dnia 29 stycznia 2020 r. nr XVI/548/20 w sprawie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2020 r., poz. 1057 ze zm.), przy czym ani powyższa uchwała, ani ustawa nie przewiduje możliwości miarkowania wysokości opłaty w zależności od stopnia naruszenia czy częstotliwości niewykonania obowiązku segregacji odpadów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji ją poprzedzającej tj. decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 17 grudnia 2021 r. o nr KDO.3137.5.193.2021. Alternatywnie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie dla strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 122 w zw. z art. 180 § 1 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.), dalej jako "o.p" poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolna ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkującą błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest równoznaczne z powiadomieniem właściciela o nieprawidłowym gromadzeniu odpadów przez odbiorcę odpadów, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że odbiorca odpadów nie dopełnił ustawowego obowiązku polegającego na powiadomieniu właściciela o gromadzeniu odpadów w sposób nieselektywny, a w szczególności organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w zakresie stwierdzenia czy podmiot dokonujący odbioru odpadów komunalnych zawiadomił Skarżącą jako właściciela nieruchomości o braku selektywnego zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości będącej własnością Skarżącej. II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Skarżąca została powiadomiona o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych poprzez zawiadomienie Skarżącej przez organ o wszczęciu postępowania administracyjnego, podczas gdy podmiot odbierający odpady nie wypełnił obowiązku informacyjnego i nie powiadomił w żaden sposób Skarżącej o niedopełnieniu selektywnego zbierania odpadów, 2) art. 6ka ust. 2 i 3 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Organ I instancji był uprawniony do wszczęcia postępowania i wydania decyzji, podczas gdy brak powiadomienia Skarżącej o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych stanowi brak spełnienia się przesłanek ustawowych wynikających z przedmiotowej ustawy. II. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 pkt 1 o.p. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 233 § 1 pkt 2a o.p. winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i umorzyć postępowanie w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Oceniając zarzuty skargi należy stwierdzić, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem w sprawie tej – zdaniem Sądu zgodnie z przepisami przeprowadzono postępowanie, a w szczególności prawidłowo stwierdzono niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości będącej własnością Skarżącej, jak również zasadnie uznano, że nieprawidłowości w zakresie segregacji odpadów miały miejsce wielokrotnie. Stwierdzone nieprawidłowości zostały potwierdzone w formie dokumentacji fotograficznej, która w sposób skuteczny i wystarczający pozwoliła organom na dokonanie prawidłowych ustaleń w zakresie braku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jak również w zakresie powiadomienia Skarżącej. Zatem, w powyższym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Co do meritum, w sprawie niniejszej należało rozstrzygnąć, czy warunkiem wszczęcia przez organ podatkowy postępowania w sprawie określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest spełnienie przez podmiot odbierający odpady obowiązku informacyjnego, wobec właściciela nieruchomości o nieselektywnym zbieraniu odpadów komunalnych w konkretny, sformalizowany sposób, czy jednak, aby doszło do skutecznego powiadomienia właściciela, nie jest konieczne spełnienie konkretnych wymogów formalnych odnoszących się czy to do formy powiadomienia, czy jego terminu. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga dokonania wykładni art. 6ka u.c.p.g. Na wstępie należy wskazać, iż w myśl art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Według ust. 2 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie zaś do ust 3 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3. Zauważyć trzeba, że przepis art. 6ka u.c.p.g. określa konsekwencje prawne naruszenia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym, gdyż ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Z art. 6ka u.c.p.g. wynika, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i w następstwie tego wydania decyzji administracyjnej nakładającej na właściciela opłatę podwyższoną. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Sposób sformułowania przesłanki powiadomienia przez organ odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości - "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" oraz przesłanki określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - "nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" daje podstawę do przyjęcia, że czynności te powinny być podjęte także w przypadku jednorazowego niedopełnienia obowiązku, na co wskazuje wykładnia literalna wskazanego przepisu. Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że Organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie w sprawie określenia wobec Skarżącej – G. Spółdzielni Mieszkaniowej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] za miesiąc październik 2021 r. i wydał decyzję, która następnie została utrzymana w mocy przez SKO. Przesłanką uzasadniającą wydanie ww. decyzji jest niedopełnienie przez właściciela obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Na podstawie zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym raportów i dokumentacji fotograficznej, wskazać trzeba, że powyższa przesłanka została spełniona. Podmiot wykonujący usługi odbioru odpadów komunalnych ze wskazanej nieruchomości, stanowiącej własność Skarżącej stwierdził i udokumentował nieselektywne zbieranie odpadów – w pojemniku przeznaczonym na odpady BIO znajdowały się odpady różnych frakcji. Z treści przedstawionych przez Skarżącą zarzutów i uzasadnienia skargi wynika, iż fakt nieselektywnego zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], nie jest przez nią kwestionowany. Skarżąca podnosi jedynie, iż organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w zakresie stwierdzenia czy podmiot dokonujący odbioru odpadów komunalnych zawiadomił Skarżącą jako właściciela nieruchomości o braku selektywnego zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości będącej własnością Skarżącej. Strona rekonstruując w skardze normy prawne zawarte w przepisach art. 6ka ust. 1 i 2 u.p.c.g. błędnie uznała, iż warunkiem do wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez Organ I instancji, było spełnienie przesłanki zawiadomienia – bezpośrednio przez podmiot odbierający odpady, strony Skarżącej, co stoi w sprzeczności z treścią ww. przepisów. Wykładnia literalna, od której należy rozpocząć proces interpretacji przepisów, nie daje podstaw do sformułowania wniosków zaprezentowanych przez Skarżącą, w szczególności nie daje podstaw wywodzenia o przesłankach dotyczących wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie opłaty za nieselektywne zbieranie odpadów, ponad to co jest wskazane bezpośrednio w treści przepisu art. 6ka ust. 1 i 2 u.p.c.g. Treść ww. przepisu jednoznacznie bowiem wskazuje, że dla określenia opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest stwierdzenie niedopełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęcie ich przez podmiot odbierający jako odpadów zmieszanych, o czym następie zawiadamia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Należy przy tym wskazać, iż powiadomienie właściciela nieruchomości o zaistnieniu okoliczności polegającej na nieselektywnym zbieraniu odpadów, może przybrać dowolną formę. Z uregulowań zawartych w u.p.c.g. wynika, że opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ale też jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym, wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych. Koszt ich zagospodarowania jest wyższy niż koszt zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Koszt ten pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej w istocie opłatę za dodatkową usługę. Sąd zauważa, że podwyższona opłata w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych nie ma charakteru stałego. Określana jest za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów. Także ta okoliczność wskazuje na jej charakter jako opłaty za koszt dodatkowych usług związanych z odbiorem odpadów. Koszty te powstają niezależnie od tego, czy brak segregowania odpadów ma charakter incydentalny czy nie. Jeżeli odpady trafiają do odbiorcy jako zmieszane, powstają związane z tym dodatkowe koszty ich zagospodarowania, które muszą zostać sfinansowane. Gdyby pobór podwyższonej opłaty za niesegregowanie odpadów, został uzależniony od dodatkowych przesłanek, wychodzących poza te wskazane bezpośrednio w przepisie, to utrudniałoby to lub całkowicie uniemożliwiało odzyskanie należności za wykonaną usługę. Należy wskazać, że przecież system gospodarowania odpadami komunalnymi jest z założenia systemem finansowanym z opłat mieszkańców, a nie z dopłat jednostek samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m. in. w wyroku z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie sygn. akt III FSK 4846/21, że wykładnia gramatyczna ww. przepisów oraz stanowczy charakter ich treści prowadzą do wniosku, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów. Odnosząc się do pozostałych kwestii Sąd wskazuje, że przyjęty sposób powiadomienia o nieprawidłowo prowadzonej segregacji odpadów mieści się w ustalonych umownie rozwiązaniach, a wobec niezasadności podniesionych zarzutów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) skargę oddalił.