I SA/Ol 127/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Ryn na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 2 lutego 2023 r., nr 0102-67/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Rynie nr LII/408/23 z dnia 4 stycznia 2023 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, w tym określenia kategorii dzieci, na które przyznawana jest dotacja 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie na rzecz Gminy Ryn kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga Gminy Ryn (dalej także "skarżąca") dotyczy uchwały nr 0102-67/23 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej: "Kolegium Izby", "organ nadzoru") z 2 lutego 2023 r. stwierdzającej nieważność uchwały nr LII/408/23 Rady Miejskiej w Rynie z 4 stycznia 2023 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, w tym określenia kategorii dzieci na które przyznana jest dotacja (dalej "uchwała żłobkowa"). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium Izby stwierdziło przekroczenie przez organ gminy kompetencji prawotwórczych przewidzianych w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (wg daty podjęcia uchwały żłobkowej – t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1324 ze zm.; dalej: "u.o.d."). Podniosło bowiem, że przepis ten, poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece, nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych. Tymczasem w badanej uchwale Rada Miejska ustaliła wysokość dotacji tylko na dzieci objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, pomijając wysokość dotacji na dzieci objęte opieką przez opiekuna dziennego. Zdaniem Kolegium Izby wprowadzone ograniczenie podmiotowe przyznania dotacji stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: "u.s.g.") stwierdzeniem nieważności badanej uchwały. W skardze Gmina Ryn wniosła o uchylenie uchwały Kolegium Izby oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła przy tym organowi nadzoru naruszenie art. 60 ust. 1 u.o.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi oceniła natomiast, że art. 60 ust. 1 u.o.d. został określony w sposób otwarty, przyznający gminie szereg kompetencji w zakresie określania wysokości oraz zasad przyznawania dotacji. Uznała przy tym, że dotacja ta nie finansuje działalności podmiotów wymienionych w art. 8 u.o.d., lecz uzależniona jest od kryterium ilości dzieci objętych opieką. Stwierdziła, że rozważania organu nadzoru odnoszą się do nieaktualnego stanu prawnego, w którym art. 60 ust. 1 u.o.d. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1457) przewidywał przyznanie dotacji na "każde dziecko objęte opieką", a ust. 2 tego przepisu nie określał, że możliwe jest ustalenie kategorii dzieci objętych dotacją. Zauważyła, że przepis ten w obecnym brzmieniu nie zawiera słowa "każde", co zdaniem skarżącej świadczy o fakultatywności konstrukcji tego przepisu. Przyjęła, że skoro ustawodawca wymienione w tym przepisie formy opieki nad dziećmi rozdzielił spójnik "lub", to może występować każda z tych form, niektóre z nich lub tylko jedna z nich. W związku z tym, zdaniem skarżącej, jeżeli gmina zdecyduje się na przyznanie dotacji, to zgodnie z analizowanym przepisem ma obowiązek przyznać ją dla podmiotów wymienionych w art. 8 ust. 1, jednak nie jest zobowiązana do wskazania wszystkich trzech form opieki nad dziećmi określonych w art. 60 ust. 1 u.o.d. Ponadto skarżąca wskazała, że wydanie przedmiotowej uchwały jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. Przyjęła zatem, że jeżeli gmina ma prawo wyboru czy udzieli dotacji czy nie, to tym bardziej ma prawo do określenia formy sprawowania opieki nad dziećmi, które tę dotację otrzymają. W odpowiedzi na skargę Kolegium Izby wniosło o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymało przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") niniejsza sprawa, na wniosek organu nadzoru i wobec braku żądania skarżącej co do przeprowadzenia rozprawy, została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem skargi wniesionej w tej sprawie jest rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące gminy, które, stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Podstawę prawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 91 ust. 1 u.s.g. w świetle którego "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego aktu, zdaniem Kolegium Izby uchwała żłobkowa została podjęta przez Radę Miejską w Rynie z przekroczeniem kompetencji prawotwórczych przewidzianych w art. 60 ust. 1 u.o.d., czego wyrazem jest ustalenie wysokości dotacji tylko na dzieci objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, z pominięciem dotacji na dzieci objęte opieką przez opiekuna dziennego. W ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.o.d. "podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy". Wykładnia gramatyczna tego przepisu pozwala na przyjęcie, że wskazana w nim dotacja celowa ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny, jak ma to miejsce m.in. w przypadku dotacji oświatowych przyznawanych w trybie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm.). O takim charakterze tych dotacji świadczy użycie w art. 60 ust. 1 u.o.d. zwrotu: "mogą otrzymać", a nie: "otrzymują". Gmina nie ma zatem prawnego obowiązku dotowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, która zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.d. może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię. Podjęcie uchwały w tym przedmiocie należy zatem do uprawnień dyskrecjonalnych gminy (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II GSK 2071/17, LEX nr 2434309). Tym samym, podzielić należy stanowisko skarżącej, że skoro gmina ma prawo wyboru czy udzieli dotacji czy nie, to tym bardziej ma prawo do określenia formy lub form sprawowania opieki nad dziećmi, które tę dotację otrzymają. Podejmując uchwałę żłobkową Rada Miejska w Rynie nie przekroczyła więc kompetencji prawotwórczych przewidzianych w art. 60 ust. 1 u.o.d. Jak trafnie podniosła bowiem skarżąca, użycie w tym przepisie spójnika "lub" w odniesieniu do form opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 organizowanych przez podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, powoduje, że w tego rodzaju uchwale może występować każda z wymienionych form, niektóre z nich lub tylko jedna z nich. W aktualnym stanie prawnym dotacja ta nie przysługuje ponadto na każde dziecko, lecz stosownie do art. 60 ust. 2 u.o.d. na kategorie dzieci, które zostaną określone przez radę gminy w uchwale. W takiej uchwale określa się ponadto wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej. Wszystkie te elementy zostały zawarte w uchwale żłobkowej Rady Miejskiej w Rynie. Nie było zatem podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy, uwzględniając kwotę 480 zł stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym, ustaloną wg stawki minimalnej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).