I SA/Sz 906/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym w wyniku wniosku A. P. (zobowiązany) o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) reprezentowany przez Prezesa ZUS (organ) postanowił: - uznać zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w odniesieniu do 26 tytułów wykonawczych o wymienionych numerach; - oddalić zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w przypadku pozostałych tytułów wykonawczych wymienionych przez organ według numerów (por. s. 1-2 zaskarżonego postanowienia). W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zobowiązany skierował do Sądu Okręgowego w K. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pismo z 25 sierpnia 2025 r., w którym powołał się na art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2026.199 ze zm. - u.s.u.s.) oraz informował, że od 2019 r. nie otrzymał od ZUS żadnej korespondencji. Organ odnotował, że ZUS postanowieniem z 7 sierpnia 2025 r. oddalił zarzut zobowiązanego dotyczący nieistnienia egzekwowanych obowiązków. W rezultacie wniosku zobowiązanego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ (ZUS reprezentowany przez Prezes ZUS) wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne wdrożono w związku z zadłużeniem z tytułu zaległych: - składek na ubezpieczenia społeczne za okresy od [...] do [...]; - składek na ubezpieczenie zdrowotne za okresy od [...] do [...], od [...] do [...], [...], od [...] do [...]; - składek na Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy od [...] do [...]; - opłat dodatkowych na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Tytuły wykonawcze wystawiono: [...] listopada 2007 r., [...] listopada 2008 r., [...] stycznia 2009 r., 10 kwietnia 2009 r., 23 czerwca 2009 r., [...] marca 2010 r., [...] czerwca 2010 r., [...] lipca 2010 r., 8 września 2010 r., 7 października 2010 r., [...] marca 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] września 2011 r., [...] stycznia 2012 r., [...] stycznia 2012 r., [...] kwietnia 2012 r. i [...] maja 2012 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. postanowieniem z 8 grudnia 2014 r. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Następnie ZUS jako wierzyciel, chcąc wyegzekwować należności, 5 grudnia 2017 r. błędnie wystawił tytuły wykonawcze po raz drugi na te same należności. W ocenie organu, wystawienie w tej samej sprawie tytułu wykonawczego i doręczenie jego odpisu zobowiązanemu w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy, na podstawie którego przystąpiono już wcześniej do egzekucji, jest prawidłowy, uznać należy za naruszenie ogólnych przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691 - K.p.a.) w związku z art. 18 ustawy z o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2026.268 - u.p.e.a.). Organ egzekucyjny wszczyna bowiem egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela na podstawie tytułu wykonawczego, który został wystawiony tylko jeden raz. Wobec powyższego, postanowieniem z 23 października 2025 r. Dyrektor Oddziału ZUS w K., działając jako organ egzekucyjny i jednocześnie reprezentant wierzyciela, umorzył postępowanie egzekucyjne dotyczące tytułów wykonawczych o numerach wymienionych na s. 3 zaskarżonego postanowienia. W dalszej kolejności organ ocenił, że od daty powstania dochodzonych należności przepisy regulujące przedawnienie składek uległy zmianie. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r. zaległe składki podlegały 10-letniemu okresowi przedawnienia. Od 1 stycznia 2012 r., na podstawie art. 11 oraz art. 27 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U.2011.232.1378), okres przedawnienia został skrócony do 5 lat. Jednakże powyższe rozwiązanie ma zastosowanie wyłącznie do składek, których bieg terminu przedawnienia rozpoczął się 1 stycznia 2012 r. lub później (to jest, poczynając od składek za grudzień 2011 r.). Natomiast do przedawnienia należności z tytułu składek, dla których bieg terminu przedawnienia rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r., stosuje się 5-letni okres przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r., chyba że przedawnienie zgodnie z dotychczasowymi przepisami nastąpiłoby wcześniej. Następnie organ zauważył, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu: - od dnia podjęcia pierwszej czynności, zmierzającej do wyegzekwowania należności, o której zobowiązany był informowany i zawieszenie trwa nadal, ponieważ postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone; - od dnia wszczęcia przez ZUS postępowania w sprawie wydania decyzji, ustalającej obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. W tej mierze organ nawiązał do art. 24 ust. 5b, 5f u.s.u.s. W konsekwencji organ przyjął, że "Po zapoznaniu się z treścią Pana wniosku oraz biorąc pod uwagę weryfikację całości materiału Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okresy od 01/2011 do [...] i od [...] do [...], na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] do [...], na Fundusz Pracy za okres od [...] do [...] oraz za miesiące od [...] do [...] na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy nie uległy przedawnieniu i są wymagalne." Jednocześnie organ zaznaczył, że w myśl art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Ponadto działania egzekucyjne zostały poprzedzone wystawieniem i doręczeniem upomnienia bądź decyzji określającej wysokość zadłużenia. Decyzje wydane wobec zobowiązanego stały się prawomocne. W zestawieniu tabelarycznym na s. 4-10 zaskarżonego postanowienia organ przedstawił poszczególne zaległości zobowiązanego z tytułu składek, które powiązał z decyzjami i upomnieniami według numerów i dat, z wystawionymi tytułami wykonawczymi z podaniem dat ich wystawienia, numerów i dat doręczenia zobowiązanemu. A. P. złożył skargę na powyższe postanowienie organu. Powołał się na art. 24 ust. 5 u.s.u.s. i stwierdził, że egzekwowane należności z tytułu składek uległy przedawnieniu. W konsekwencji wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany motywował, że ostatnie czynności, zmierzające do wyegzekwowania zaległych składek, zostały podjęte w 2019 r. Od tego czasu nie był informowany o żadnych działaniach, które mogłyby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zobowiązanego zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie organu nie jest zgodne z prawem. W pierwszej kolejności trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm. - P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (wyłączenia od stosowania art. 134 § 1 P.p.s.a. nie dotyczą kontrolowanego postanowienia). Oznacza to, że sąd jest zobowiązany skontrolować legalność zaskarżonego postanowienia niezależnie od zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze. Kontrolowane postanowienie zostało wydane przez organ w trybie przewidzianym dla zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Stosownie do art. 33 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1). Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b (art. 33 § 2). W egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 i 9, przepisów § 1 i 2 nie stosuje się. Przepis art. 17a stosuje się (art. 33 § 3). Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie (art. 33 § 4). Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż: 1) w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych; 2) do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym lub zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych; 3) w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części (art. 33 § 5). W myśl art. 34 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1). Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia (art. 34 § 2). Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3). Organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o: 1) oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej albo stwierdzeniu jego niedopuszczalności - kontynuuje postępowanie egzekucyjne albo podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne; 2) uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku, niemająca charakteru trwałego, wystąpiła po wszczęciu egzekucji administracyjnej - zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części; 3) uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w: a) art. 33 § 2 pkt 1-5, b) art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej - umarza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części (art. 34 § 4). Następnie według art. 34a u.p.e.a. wierzyciel z urzędu występuje do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości albo w części w przypadku wystąpienia przyczyny określonej w: 1) art. 33 § 2 pkt 1-5; 2) art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej. Nie można przy tym pomijać, że zgodnie z art. 83c u.s.u.s. dla postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez kierownika terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu działającego jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem odwoławczym jest dyrektor izby administracji skarbowej (ust. 1). Do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez Zakład jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis art. 83 ust. 4 stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (ust. 1a). Od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje (ust. 2). W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. ustawodawca przyjął, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z kolei art. 127 § 3 K.p.a. przewiduje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego określa art. 138 K.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). W świetle powyższego stanu prawnego - poza granicami skargi, ale w granicach sprawy - należy zauważyć, że w postanowieniu z 7 sierpnia 2025 r., oddalającym zarzut zobowiązanego, zawarto pouczenie o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. W aktach przedstawionych sądowi nie ma dowodu doręczenia zobowiązanemu postanowienia z 7 sierpnia 2025 r. (spis akt przedstawionych sądowi przez organ nie odpowiada ich zawartości). Pismo zobowiązanego z 25 sierpnia 2025 r., które organ potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wpłynęło 25 sierpnia 2025 r. Przy tym piśmie nie ma koperty ani adnotacji o złożeniu osobiście. Wobec tego organ nie rozważył, czy wniosek zobowiązanego o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z zachowaniem ustawowego terminu 7 dni zgodnie z art. 83c ust. 1a u.s.u.s. Jeśli zobowiązany uchybił temu terminowi, organ miał obowiązek pouczyć zobowiązanego o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, bowiem - co do zasady - błędy organów administracji publicznej nie mogą pozbawiać strony prawa do skorzystania ze środka zaskarżenia. Co więcej, uwzględniając art. 83c ust. 1a, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i art. 127 § 3 K.p.a., odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań od decyzji oznacza obowiązek odpowiedniego zastosowania art. 138 § 1 bądź § 2 K.p.a. W konsekwencji, chcąc zmienić postanowienie z 7 sierpnia 2025 r. i częściowo uwzględnić zarzut zobowiązanego w sprawie egzekucji administracyjnej, organ miał obowiązek najpierw uchylić postanowienie z 7 sierpnia 2025 r. w odpowiedniej części, a w pozostałej utrzymać w mocy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1, pkt 2 K.p.a. W doczasowym postępowaniu organ dowolnie rozstrzygnął sprawę w sposób właściwy dla organu I instancji. W efekcie w obrocie prawnym pozostają dwa postanowienia w tym samym przedmiocie o różnych rozstrzygnięciach - jedno z 7 sierpnia 2025 r i drugie z 23 października 2025 r. Odnosząc się do treści zaskarżonego postanowienia organu, trzeba zauważyć, że jego uzasadnienie jest sprzeczne z rozstrzygnięciem. Organ uznał zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w odniesieniu do tytułów wykonawczych nieprawidłowo wystawionych. Jednak w rozstrzygnięciu nie zostały wymienione wszystkie tytuły wykonawcze, które miały zostać wadliwie wystawione (por. przykładowo tytuły wykonawcze o końcówkach numerów (...)657, (...)673, (...)678). Jednocześnie wspomniane tytuły wykonawcze zostały wymienione wśród tych, co do których organ oddalił zarzut zobowiązanego w sprawie egzekucji administracyjnej (por. s. 1-3 postanowienia organu). W dalszej kolejności wymaga odnotowania, że w piśmie z 10 czerwca 2025 r. zobowiązany powołał się na przedawnienie egzekwowanych składek. Jednocześnie w tym piśmie zobowiązany nie nawiązał do tytułów wykonawczych, ale do decyzji. Organ potraktował tej treści stanowisko zobowiązanego jako zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Jednocześnie jednak nie wyjaśnił, jaką podstawę prawną przyjął dla takiego zarzutu w świetle art. 33 § 2 u.p.e.a. Trzeba też podkreślić, że zobowiązany w piśmie z 10 czerwca 2025 r. nie określił, czy zgłosił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, czy wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Nie był wzywany do sprecyzowania swojego żądania. Nie uzyskał ze strony organu pouczenia o tym, jakie środki prawne przewiduje u.p.e.a. dla zobowiązanego, który chce wykazać przedawnienie egzekwowanych składek. Tymczasem ani organ egzekucyjny, ani wierzyciel nie są uprawnieni do arbitralnego wybierania za zobowiązanego środka prawnego. Jeśli zgłoszone żądanie nie było jednoznaczne, należało wezwać zobowiązanego do sprecyzowania przy jednoczesnym pouczeniu, jakie środki prawne przysługą w określonej sytuacji proceduralnej. W tej kwestii należy zwrócić uwagę na wymogi przewidziane w art. 9, art. 63 § 2, art. 64 § 2 K.p.a., art. 18 pkt 2 u.p.e.a. Omówione wyżej kluczowe błędy i zaniechania organu prowadzą do wniosku, że kontrolowane postanowienie nie mogło zostać zaakceptowane z punktu widzenia prawa. W konsekwencji w zaistniałej sytuacji proceduralnej sąd nie był uprawniony do formułowania wiążącego stanowiska prawnego dotyczącego przedawnienia egzekwowanych składek. Byłoby to przedwczesne ze strony sądu. W pierwszej kolejności organ ma obowiązek wyjaśnić, czego konkretnie domagał się zobowiązany i w jakim trybie. Wezwać zobowiązanego do sprecyzowania żądania z jednoczesnym udzieleniem zobowiązanemu wymaganych i wyczerpujących informacji, pouczeń co do obowiązującego stanu prawnego w zakresie trybu wykazywania w postępowaniu egzekucyjnym przedawnienia dochodzonych należności. Do obowiązków organu należy również rzetelne i bezstronne wyjaśnienie, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - w odpowiedzi na postanowienie z 7 sierpnia 2025 r. - został złożony w ustawowym terminie, czy zobowiązany domaga się przywrócenia terminu, gdyby doszło do jego uchybienia. Dopiero prawidłowo poprowadzone postępowanie przez ZUS otworzy możliwość merytorycznej oceny zagadnienia przedawnienia egzekwowanych składek, a także właściwości organu do rozpatrywania i rozstrzygania sprawy. W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu, a podjęte rozstrzygnięcie wyczerpująco, rzetelnie uzasadni. Z powodów omówionych wyżej zaskarżone postanowienie organu podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.