I SA/Wa 1024/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.350.2021.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę

Decyzją z 15 października 2021 r. NW/IV/7200/115/3/08 Wojewoda Śląski (dalej też jako organ I instancji/wojewoda) działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako ugn), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23, poz. 120 ze zm., dalej jako rozporządzenie) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, po rozpatrzeniu wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] ha (powstałą z podziału działki nr [...]), dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...] (pkt 1 decyzji) oraz odmówił stwierdzenia nabycia prawa własności budynku posadowionego na ww. działce (pkt 2 decyzji). Decyzją z 17 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.350.2021.AB Minister Rozwoju i Technologii (dalej też jako organ II instancji/minister) utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji minister wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji był m.in. art. 200 ugn, zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. (ust 1 cyt. przepisu), zaś w myśl ust 4 cyt. przepisu, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie przesłanka własności Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 r. nie budzi wątpliwości, gdyż fakt ten wynika z księgi wieczystej nr [...], gdzie podstawą ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa do działki nr [...] stanowi prawo własności wpisane po odłączeniu z księgi wieczystej nr [...], na skutek podziału działki nr [...]. Minister podał następnie, że okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie według stanu na 5 grudnia 1990 r. Odnosząc się do tego zagadnienia organ II instancji wywiódł, że zgodnie z obowiązującą na dzień 5 grudnia 1990 r. ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) zarząd, jako forma władania nieruchomością, powstawał w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ww. ustawy grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodził w zarząd tych jednostek. W ocenie organu II instancji, powyższe prowadzi do wniosku, że zarząd nieruchomości nie był ustanawiany w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia, a jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. W dalszej kolejności minister wskazał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia. Podał, że do wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości załączono decyzję Urzędu Miejskiego w [...] z 3 listopada 1986 r. nr [...], ustalającą dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych z siedzibą w [...] opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu obejmującego m.in. działkę nr [...], z której powstała m.in. działka nr [...]. W ocenie organu II instancji powyższa decyzja nie może jednak zostać uznana za dowód przesądzający o istnieniu prawa zarządu po stronie wnioskodawcy, albowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi już wcześniej art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Minister powołał ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159), zgodnie z którym z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. W skardze na powyższą decyzję Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (dalej jako skarżąca) zarzuciły Ministrowi Rozwoju i Technologii naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 oraz art. 8 kpa, poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; b. art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA w zw. z art. 75 § 1 ab initio KPA poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. przepisów prawa materialnego, tj. . art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie, co winno doprowadzić do przyjęcia, że Polskie Koleje Państwowe nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kwestia własności Skarbu Państwa w istotnej z punktu widzenia ustawy dacie nie budzi wątpliwości i nie była w sprawie kwestionowana. W odniesieniu do przesłanki prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości skarżąca spółka jako dowód na istnienie tego prawa przedłożyła decyzję z 1986 r. ustalającą opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu obejmującego m.in. przedmiotową nieruchomość. Niewątpliwie powyższa decyzja jest wymieniona w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, jako jeden z dokumentów pozwalających stwierdzić prawo zarządu, decyzja ta nie nawiązuje jednak w sposób wyraźny do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu. Wynika z niej jedynie, że poprzednik prawny skarżącej został zobowiązany do ponoszenia opłat rocznych za zarząd. Z decyzji tej nie wynika jednak kiedy i w stosunku do jakiej nieruchomości a także jakim aktem zarząd został ustanowiony, nie stanowi w związku z tym dowodu na istnienie tego prawa. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarząd powinien jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego, a istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać, wykazywać go można środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia, zaś decyzję w przedmiocie opłat z tytułu zarządu (bądź użytkowania) można skutecznie uwzględnić tylko wówczas, gdy istnieją jakiekolwiek dowody ustanowionego zarządu w prawem przepisany sposób, a decyzja o naliczeniu opłaty jest zaś tego konsekwencją. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1926/11 oraz z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20). Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, w której stwierdzono, że samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Tożsame stanowisko zajął również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, gdzie wyraził pogląd, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub o aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa użytkowania (a odnieść to można także do zarządu, gdyż § 6 ust. 1 pkt 2 i § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia mają tożsamą treść), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występuje, a zatem wbrew zarzutom skargi przyjąć należy, że skoro decyzja z 1986 r. nie zawiera stosownych danych, to nie może stanowić dowodu na istnienie zarządu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że minister prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, który poddał następnie poprawnej ocenie i wyprowadził z niej trafne wnioski. Nie można wobec tego zarzucić ministrowi, że naruszył przywołane w skardze przepisy procedury a w szczególności, że nie wyczerpał inicjatywy dowodowej czy też że błędnie ocenił zebrany materiał. Jak wynika z akt organ zwracał się do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji, czy decyzja z 1986 r. została poprzedzona przekazaniem przedmiotowego gruntu Polskim Kolejom Państwowym w użytkowanie bądź zarząd w formie prawem przewidzianej, z udzielonej odpowiedzi wynika, że Prezydent Miasta [...] nie posiada dokumentów pozwalających stwierdzić na jakiej podstawie przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie. W takiej sytuacji organy obu instancji zasadnie uznały, że dokumenty przedłożone przez skarżącą nie potwierdzają prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie przytoczone i zastosowane, minister posiłkował się przy tym licznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.