I SA/Wa 1031/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...] stycznia 2022 nr KOX [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO/organ) po rozpoznaniu wniosków Miasta [...] oraz B. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. [...] o zwrocie podania użytkownikowi wieczystemu, a dotyczącego niezasadności podwyższenia opłaty rocznej (z 1% do 3 %) za użytkowanie wieczyste gruntu położonego w [...] przy ul. [...] - działka nr ew. [...], z obrębu [...] (związanego z Lokalem [...]). Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zwróciło stronie (B. M.) podanie - wniosek o ustalenie niezasadności podwyższenia stawki opłaty rocznej (z 1% do 3 %) za użytkowanie wieczyste gruntu położonego w [...] przy ul. [...]- działka nr ew. [...], z obrębu [...] (związanego z lokalem [...]). Jako powód rozstrzygnięcia SKO podało, że wobec braku jakichkolwiek przepisów przejściowych w ustawie z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1309), z dniem 15 sierpnia 2019 r. tj. dniem wejścia w życie wskazanej ustawy, samorządowe kolegium odwoławcze nieodwołalnie utraciło kompetencję do rozpoznania sporu pomiędzy właścicielem gruntu a jego użytkownikiem wieczystym, a wynikłego ze zmiany (z 1 % do 3 %) stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: 1/ Miasto [...] w dniu [...] października 2021 r., domagając się uchylenia postanowienia i procedowania na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 15 sierpnia 2019 r. (tj. tzw. "ustawy starej"). Podniesiono, że wniosek strony o ustalenie, że aktualizacja stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, został złożony w dniu [...] stycznia 2019 r. i ta data, zdaniem wnioskującego - ustaliła stan prawny, który winien być stosowany aż do prawomocnego zakończenia sporu cywilnoprawnego w tej sprawie. Gdyby zastosować wykładnię Kolegium, to podwyższenie stawki procentowej od początku 2019 r. w zasadzie nie byłoby w ogóle możliwe, gdyż o ile procedura by się nie zakończyła do 15 sierpnia 2019 r., to nie byłoby żadnego organu czy sądu, który mógłby ów spór rozstrzygnąć. 2/ B. M., składając tożsame żądanie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa, w szczególności poprzez odebranie stronie prawa do rozpoznania jej sprawy, w sytuacji gdy wniosek strony został złożony do Kolegium jako organu właściwego, ale wskutek upływu czasu nie został rozpoznany do dnia 15 sierpnia 2019 r. Takie działanie organu narusza przepisy art. 6, 8 § 1,9, 35 i 36 kpa oraz zasadę lex retro non agit, zawartą w art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazało, że w dniu 15 sierpnia 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1309), która w art. 10 pkt 5 wprowadziła nowe brzmienie przepisu art. 73 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami:2. Jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. 2d. Właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sadu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. 2f. Stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu ustalonego na podstawie zgodnego oświadczenia stron albo orzeczenia sądu. Nowa stawka opłaty obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym została ustalona. Organ wskazał, że w artykułach 21 do 30 wskazana ustawa zawiera tzw. przepisy przejściowe. Jednakże brak jest przepisu przejściowego dotyczącego spraw o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, wszczętych przed wejściem w życie ustawy lecz nie zakończonych do tego dnia. Organ podał, że zwykle taki przepis może mieć postać: "do spraw wszczętych, a nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Jak już wskazano wyżej, takiego lub podobnego przepisu analizowana ustawa nie zawiera. Dlatego SKO uznało, że z dniem wejścia w życie ustawy tj. z dniem 15 sierpnia 2019 r. wszystkie sprawy dotyczące zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste winny być rozpoznawane na podstawie przepisów nowych. Organ wskazał, że wniosek strony w tej sprawie o ustalenie niezasadności zmiany stawki procentowej został złożony w dniu [...] stycznia 2019 r. Organ przekazał dokumenty do Kolegium w dniu 5 marca 2021 r. Już w dacie przekazania, Kolegium utraciło właściwość rzeczową do procedowania w sprawie. Organ wskazał, że od marca 2020 r. w naszym kraju i na całym świecie obowiązanie stan zagrożenia epidemiologicznego, związany z pandemią Covid. Konsekwencją tego, było wprowadzeniu już w marcu 2020 r. rozlicznych ograniczeń, w tym dotyczących wykonywania pracy zarobkowej oraz funkcjonowania urzędów publicznych. Jakkolwiek okres od wpływu wniosku do Prezydenta (styczeń 2019 r.) do przekazania sprawy do Kolegium (marzec 2021 r.) jest dość znaczny, to jednak trudno czynić w tym zakresie jakiekolwiek zarzuty SKO. SKO podkreśliło, że kwestionowane przez obydwie strony postanowienie wydało [...] września 2021 r. (6 miesięcy od dnia wpływu) toteż trudno uznać, że organ pozostawał w zawinionej i rażąco długiej zwłoce. Zresztą nawet gdyby przyjąć pogląd przeciwny, to brak jest jakiegokolwiek przepisu przejściowego dającego SKO kompetencję do procedowania w sprawie po dniu 14 sierpnia 2019 r. Organ wskazał, że jest organem stosowania prawa. Nie może wypełniać luk prawnych w tych ustawach, gdzie ustawodawca nie uchwalił należytych przepisów przejściowych. A jedynie takie przepisy mogłyby statuować kompetencję Kolegium po dniu 14 sierpnia 2019 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. M. zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania tj.: a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej nazywanej: "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia sprzecznego z zasadą praworządności, podczas gdy z przepisów k.p.a. wynika, że organy działają na podstawie przepisów prawa; b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącego do władzy publicznej, z pominięciem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, podczas gdy z przedmiotowego przepisu wynika obowiązek podejmowania przez organy administracji działań, które są "zrozumiałe dla obywateli, a skutki niedopełnienia obowiązków służbowych czy niewłaściwe prowadzenie postępowania nie może działać na niekorzyść obywateli"; c) art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego prawa i obowiązków podczas gdy z przepisu wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; d) art. 35 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące rozpoznawaniem sprawy z wniosku skarżącego przez okres ponad dwóch lat, podczas gdy z przepisu wynika obowiązek załatwienia przez organy administracji publicznej sprawy bez zbędnej zwłoki; e) art. 36 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niepoinformowaniu skarżącego o przekroczeniu terminu rozpoznania sprawy i niewskazaniu nowego terminu do załatwienia sprawy, podczas gdy przepis ten obliguje organy administracji publicznej do informowania stron i uczestników postępowania o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie oraz powodach takiego stanu rzeczy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest zasadna Jak wynika z treści pisma Prezydenta z [...] listopada 2018 r. ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] dokonane zostało na podstawie art. 78 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku ze zmianą przeznaczenia wynikającą ze sprzedaży lokalu użytkowego na podstawie umowy z 7 października 2009 r. Zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 ustawy użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na położenie nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Takie pouczenie zostało też zawarte w piśmie z 2 listopada 2018 r. Stosownie do art. 79 ust. 3 kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Natomiast zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania prawy do sądu powszechnego. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie orzeczenie kolegium traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (art. 80 ust. 3). Kolegium wydając postanowienie o zwrocie podania powołało art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmieniony ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw. Tymczasem grunt położony w [...] przy ul. [...]- działka nr ew. [...], z obrębu [...] (związanego z lokalem [...]) nie został oddany w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe lecz pod budowę budynków mieszkaniowo – usługowych z parkingiem podziemnym zgodnie z planem ogólnym zagospodarowanie przestrzennego Dzielnicy [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Z treści pisma Prezydenta [...] wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wypowiedzenie dotyczy ustalenia stawki procentowej gruntu dla lokalu niemieszkalnego – lokalu użytkowego, który został po wybudowaniu wyodrębniony i sprzedany, a strona nie kwestionuje, że nastąpiła zmiana sposobu korzystania z nieruchomości powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, o czym stanowi powołany przez Kolegium przepis art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z 13 czerwca 2019 r. Zgodnie z jego treścią, jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ lub użytkownik wieczysty. Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała gdyż użytkownik nie wystąpił o zmianę celu użytkowania wieczystego lecz zakwestionował prawidłowość ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Stosownie do powołanego przez Kolegium art. 73 ust. 2d ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż dwa miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Zgodnie z art. 73 ust. 2g ww. ustawy przepisy ust. 2b i 2d-2f stosuje się również, w przypadku gdy cel użytkowania wieczystego nie został dotychczas ustalony. Powołane przez Kolegium przepisy art. 73 ust. 2d i art. 73 ust. 2g ustawy, jak już wskazano, nie mają, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zastosowania. Z akt sprawy nie wynika, aby organ lub użytkownik wieczysty wystąpili z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego. Z akt sprawy i załączonej księgi wieczystej wynika, że wypowiedzenie dotyczy lokalu niemieszkalnego – lokalu usługowego, stanowiącego odrębny przedmiot własności a kwestionowana jest wyłącznie prawidłowość ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste zgodnie z zawartą w tym wypowiedzeniu treścią pouczenia. Z przyczyn wyżej wskazanych zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 66 § 3 kpa, art. 73 ust. 2, 73 ust. 2d i art. 73 ust. 2g ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 21 ustawy z 20 lipca 2018 r. poprzez ich zastosowanie, art. 78 ust. 2, art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, z powodów wyżej omówionych. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ppsa Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa (pkt. 2 sentencji). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt. 3 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną Sądu przedstawioną powyżej.