I SA/Wa 1322/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) asesor WSA Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi J.P. i I.T. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2022 roku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako SKO/organ) utrzymało w mocy postanowienie SKO nr [...] z dnia [...] września 2021 r. odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO [...] - w związku z realizacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 46/13. Jak wynika z akt, zapadłym na tle kontrolowanej sprawy wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. I SA/Wa 1150/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia [...] listopada 2011 r. sygn. [...] oraz decyzję z dnia [...] maja 2011 r. sygn. [...] i zobowiązał Kolegium do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1948 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do działki gruntu położonej w [...] przy dawnej ul. [...], (obecnie [...]). Jednak w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. I OSK 3519/15 z dnia 5 grudnia 2017 r. uchylił ww. wyrok WSA, który następnie wyrokiem w sprawie I SA/Wa 361/18 z dnia 17 maja 2018r. oddalił skargę na decyzję SKO nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] października 1948 r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku "dekretowego" o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. SKO wskazało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zgodnie a art. 145a § 2 kpa żądanie wszczęcia postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od daty wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 21 maja 2015 r. pod poz. 702, zatem wg SKO początek terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należało przyjąć dzień 21 maja 2015 r. i od tej daty liczyć 30-dniowy termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Tymczasem wniosek o wznowienie został złożony ponad 6 lat później tj. 23 sierpnia 2021 r. a wraz z nim został złożony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jak wskazało dalej SKO, wg art. 58 kpa na prośbę zainteresowanego termin procesowy może być przywrócony, jeżeli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ podał, że wg wnioskodawców jedyną przeszkodą w terminowym złożeniu wniosku był brak realizacji przez ustawodawcę wyroku TK P 46/13, a ów brak realizacji sprawił, że skarga w oparciu o art. 145a kpa nie była możliwa. Odpierając zarzuty zażalenia organ podał, że żaden przepis nie uzależnia możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania od dokonania zmian w treści aktu prawnego, tym bardziej że stronom reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika okoliczność wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku sygn. P 46/13 była znana, a fakt uchwalenia zmian w przepisach kpa dopiero w 2021 r. nie stanowił przeszkody do wcześniejszego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W skardze na ww. postanowienie skarżący zarzucili SKO: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wadliwą kontrolę postanowienia SKO nr [...] z dnia [...] września 2021 r., i powielenie zapatrywań prawnych i ustaleń faktycznych organu I instancji, a w konsekwencji utrzymanie w mocy ww. postanowienia (odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania) podczas gdy, dokonując prawidłowej kontroli organ winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a tym samym uchylić ww. postanowienie SKO z [...] września 2021 r. i orzec merytorycznie co do istoty sprawy o wznowienie, względnie również o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania; 2. naruszenie art. 145a § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię, i przyjęcie formalistycznego rozumienia sformułowania "wejście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w życie", a w konsekwencji błędne uznanie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został naruszony podczas gdy w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy termin ten powinien się liczyć dopiero od dokonania nowelizacji kpa w 2021 roku, a tym samym wniosek skarżących o wznowienie postępowania powinien był zostać potraktowany jako złożony w terminie; 3. naruszenie art. 145 § 1 kpa w związku z art. 148 § 1 kpa poprzez zawężenie badania złożonego wniosku wyłącznie do przesłanki wznowieniowej z art. 145a § 1 kpa i zaniechanie rozważenia innych przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 145 § 1 kpa podczas gdy organ miał obowiązek dokonać analizy wniosku pod kątem istnienia wszystkich przesłanek wznowienia postępowania, i adekwatnie do nich obadać kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku; 4. naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokonania wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, i oparcie się na powierzchownej analizie, a w szczególności: a. pominięcie powołania się przez skarżących (wnioskodawców) także na inne podstawy wznowienia postępowania, nie zaś wyłącznie na art. 145a § 1 kpa; b. pominięcie oczywistego związku pomiędzy wyrokiem TK z 12 maja 2015 roku, sygn. P 46/13 a jego realizacją poprzez uchwalenie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1491, dalej również jako nowelizacja kpa; c. pominięcie kluczowej okoliczności w sprawie, jaką był brak możliwości przeprowadzenia w pełnym zakresie postępowania w sprawie o wznowienie postępowania (mimo dopuszczalności jego formalnego wznowienia), zanim ustawodawca, w drodze nowelizacji kpa z 2021 roku wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego P 46/13, i wpływu tej okoliczności na zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie, oraz na brak możliwości przypisania skarżącym jakiejkolwiek winy w niezłożeniu wniosku zaraz po wydaniu ww. wyroku TK; d. całkowite pominięcie licznych wypowiedzi Sądów administracyjnych, które orzekając w sprawach o wznowienie postępowania w oparciu o wyrok TK P 46/13, jednolicie przyjmowały, iż wnioski o wznowienie przed doprecyzowaniem treści art. 156 § 2 kpa w drodze stosownej wypowiedzi ustawodawczej, nie mogły wywołać jakiegokolwiek skutku merytorycznego; e. niezbadanie rzeczywistej treści rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu SKO z [...] września 2021 roku, i zakresu tego rozstrzygnięcia, i posłużenie się w tym zakresie domniemaniami, niezgodnymi ze stanem sprawy; 5. naruszenie art. 7a § 1 kpa w związku z art. 145a § 1 i 2 kpa, a także w związku z art. 148 § 1 kpa poprzez zaniechanie dokonania wykładni ww. przepisów, polegającej na rozstrzyganiu wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, na rzecz czysto formalistycznej wykładni, która nie uwzględnia daty wykonania przez ustawodawcę wyroku TK P46/13; 6. naruszenie art. 79a § 1 kpa poprzez zaniechanie skierowania do wnioskodawców (skarżących) pisma ze wskazaniem przesłanek zależnych od strony, które w ocenie organu nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; 7. naruszenie art. 58 § 1 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie spełnili przesłanki braku winy, uprawniającej do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, mimo, iż pozostaje poza wszelką wątpliwością, że skarżący nie mieli jakiegokolwiek wpływu na tempo procesu ustawodawczego po wyroku TK P 46/13; 8. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób ogólnikowy, z pominięciem najbardziej kluczowych elementów okoliczności sprawy, i zawarcie w nim przypuszczeń czy domniemań w miejsce dokonania rzeczywistej analizy w zakresie treści zakresu wydanego przez SKO, kontrolowanego rozstrzygnięcia; 9. naruszenie art. 111 § 1 kpa poprzez pominięcie tego przepisu w analizie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, i przyjęcie, że rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu SKO z dnia [...] września 2021 r. nie obejmowało sprawy o wznowienie postępowania, mimo wyraźnego wskazania w ww. postanowieniu, że rozstrzygnięcie dotyczy wniosku o wznowienie oraz wniosku o przywrócenie terminu; 10. naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP z 1997 roku (w związku z art. 58 § 1 kpa) poprzez brak dokonania prokonstytucyjnej wykładni ww. przepisu, w taki sposób, aby umożliwić skarżącym realizację konstytucyjnego prawa do wznowienia postępowania (realnego) uchylenia decyzji wskutek złożenia wniosku o wznowienie, i przyjęcie wykładni niezgodnej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, której zastosowanie faktycznie ubezskuteczniło to prawo. Podnosząc powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa, a także art. 135 ppsa skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO i poprzedzającego je postanowienia SKO z [...] września 2021 roku, znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny i stan prawny ww. sprawy nie budzi wątpliwości, natomiast zdecydowana większość zarzutów stawianych SKO w skardze stanowi w istocie polemikę z ustawodawcą i z wyrokami sądów administracyjnych, jakie zapadły w sprawie, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że sprawa ww. nieruchomości, tj. wniosku składanego w ramach przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret), była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych, i to właśnie w kontekście ww. wyroku TK, który zapadł na tle stanu faktycznego tej sprawy i pytania skierowanego do TK przez WSA - w tej właśnie sprawie. Jak wskazano wyrok TK P 46/13 został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 21 maja 2015 r. pod poz. 702, początek terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania miał miejsce 21 maja 2015 r. i od tej daty liczyć 30-dniowy termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Przepis art. 145a § 2 kpa został jasno sformułowany i wynika z niego jednoznacznie, że miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania biegnie od ogłoszenia wyroku, a więc już od dnia, w którym to ogłoszenie nastąpiło, a nie od daty nowelizacji przepisów badanych w wyroku. Rozróżnienie w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie jedynie w sytuacji odroczenia utraty mocy zakwestionowanych przez TK przepisów. Przykładowo, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 2264/19 (LEX nr 3025397), w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, termin, w jakim wniosek o wznowienie postępowania należy złożyć liczy się inaczej, aniżeli przewidziano to w art. 145a § 2 kpa. W tego rodzaju sytuacji, jak podał NSA, wniosek taki należy złożyć nie w terminie miesiąca od daty ogłoszenia orzeczenia Trybunału, lecz w terminie miesiąca do dnia utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjny przepis. Takiej sytuacji nie ma jednak w kontrolowanej sprawie, a wyrok TK został opublikowany w 2015r. i nie ma co do tego, ani co do jego treści żadnych wątpliwości. W konsekwencji, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że początkiem terminu warunkującego prawidłowy wniosek o wznowienie postępowania jest data ogłoszenia wyroku TK (data jego opublikowania w dzienniku ustaw). Zresztą już po zapadłym "w tej sprawie" wyroku TK, w sprawie orzekał NSA, a następnie WSA, który oddalił skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z 1948r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, i nie uznał (pomimo jednoznacznej treści art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa, że w sprawie mamy do czynienia z przesłanką wznowienia postępowania), przeciwnie – prawomocnie stwierdził, że przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego stanowiło rażące naruszenie prawa. Na tym etapie postępowania ani organ administracji ani Sąd, nie badają zresztą meritum sprawy ani zasadności podstaw wznowienia postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest jedynie postanowienie stricte procesowe o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (na podstawie art. 145a § 1 i 2 kpa) zakończonego prawomocną decyzją SKO nr [...] badaną przez NSA i WSA w sprawie I SA/Wa 361/18 w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. a więc kilka lat po wyroku TK z 2015r. Wracając do meritum kontrolowanej sprawy, trzeba podkreślić, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego tzw. wstępnego etapu właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 lub 145a kpa oraz czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania. Nade wszystko musi ustalić, czy strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 145a § 2 kpa. Skarga w tej sprawie, rozbudowana (gdy chodzi o zarzuty i ich uzasadnienie) nie dotyka jednoznacznej treści art. 145a § 2 kpa, lecz kreuje rzeczywistość, w oparciu o którą w ocenie skarżących, SKO powinno ocenić sprawę. Nade wszystko strona skarżąca podkreśla wyjątkowość sytuacji i wyjątkowość stanu faktycznego sprawy, która, co ponownie należy podkreślić, po wyroku TK była przedmiotem kontroli przez NSA i WSA. Jak wskazano wyżej, przede wszystkim skarżący prowadzą otwartą polemikę z ustawodawcą, jednak odrzucenie zawartej w skardze koncepcji, że termin na wznowienie postępowania z powodu stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów (art. 145a § 1 kpa) należy liczyć nie od daty wejścia w życie wyroku lecz od daty nowelizacji, (zmiany, wyrugowania itd.) kontrolowanych przez TK przepisów, czyni całkowicie bezprzedmiotowymi dalsze zarzuty skargi, a więc i odnoszenie się do nich. Twierdzenia skarżących co do braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania są pochodną ich twierdzenia, że termin na wznowienie postępowania jest inny niż wynika to z art. 145a § 2 kpa. Gros zarzutów skargi pozostaje całkowicie wyabstrahowanych od przedmiotu tego wpadkowego postępowania. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. Pozostaje on chybiony gdyż w zakresie terminu wydania i publikacji wyroku TK, w związku z którym skarżący domagają się wznowienia postępowania – nie budzi wątpliwości i nie był kwestionowany przez strony. Niezrozumiałe jest zatem zarzucanie organowi, że dokonał błędnych ustaleń faktycznych czy też ze niewystarczająco rozpoznał istotę sprawy. Również zarzuty co do nierozpoznania innych podstaw wznowienia postępowania są całkowicie chybione. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w związku z wejściem w życie nowelizacji kpa po wyroku TK - w oparciu o treść art. 145a § 1 kpa, stąd przedmiotem badania organu przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na tej podstawie było zachowanie terminu określonego w art. 145a § 2 kpa a nie terminu związanego z innymi podstawami wznowienia postępowania. Niezasadny wobec tego jest zarzut naruszenia art. 145 w zw. z art. 148 kpa, zresztą kontrolą Sądu nie jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na tej czy innej podstawie prawnej, lecz postanowienie SKO o odmowie przywrócenia terminu określonego w art. 145a § 2 kpa. Treść tego przepisu w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, zatem zarzut naruszenia art. 7a § 1 kpa w związku z art. 145a § 1 i 2 kpa, a także w związku z art. 148 § 1 kpa poprzez zaniechanie dokonania wykładni ww. przepisów, polegającej na rozstrzyganiu wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony – nie znajduje uzasadnienia, gdyż w sprawie nie ma potrzeby dokonania wykładni ani rozstrzygania wątpliwości – gdyż treść normy określonej w ww. przepisie co do daty publikacji wyroku TK i terminu zakreślonego na złożenie stosownego wniosku procesowego – nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W konsekwencji niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 79a § 1 kpa – skarżący wywodzą bowiem, że organ powinien poinformować ich o niespełnieniu przesłanek z kpa do skutecznego wznowienia postępowania, nie podają jednak jak – w sytuacji całkowicie odmiennej narracji i interpretacji ww. przepisów kpa – mogliby zmienić stan faktyczny i prawny sprawy w sposób umożliwiający im skuteczne tj. terminowe złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Nie wykazali zatem, że brak pisma wystosowywanego do stron w ramach art. 79 a § 1 kpa wpłynął (lub mógł wpłynąć) na wynik sprawy o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Również niezasadny, a przede wszystkim niezrozumiały (jeśli odnieść się do jego pełnej treści) jest zarzut naruszenia art. 111 kpa. Przepis ten dotyczy uzupełnienia decyzji administracyjnej, co w sprawie kontrolowanej – dotyczącej postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania - nie miało miejsca. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 58 § 1 kpa, mającego polegać na "bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący nie spełnili przesłanki braku winy, uprawniającej do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, mimo, iż nie mieli jakiegokolwiek wpływu na tempo procesu ustawodawczego po wyroku TK P 46/13". Oczywiste jest, że skarżący nie mieli wpływu na tempo procesu ustawodawczego, tak jak nie miał na niego wpływu ani organ ani Sąd. Problemem w sprawie nie jest kwestia wpływu na proces ustawodawczy lecz treść art. 145a kpa. Wskazuje on na wejście w życie wyroku TK, a nie wejście w życie nowych regulacji zakwestionowanych w wyroku TK; przy czym sporny wyrok był wyrokiem zakresowym, i finalnie nie wywarł skutku nawet w sprawie, w której WSA skierował w tym zakresie pytanie do TK – co zostało potwierdzone w wyroku NSA I OSK 3519/15 z dnia 5 grudnia 2017 r. i wyroku WSA I SA/Wa 361/18, którymi organ i Sąd są związani. I wreszcie Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia kryteria ustawowe; uzasadnienie orzeczenia inne niż oczekują tego strony, z inną narracją, z przywołaniem określonej interpretacji przepisów – nie oznacza naruszenia ww. przepisu tylko dlatego, że pozostaje sprzeczne z koncepcją prezentowaną przez wnioskodawców. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).