I SA/Wa 2229/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), , , , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. L., J. W. i B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. L., J. W. i B. O. solidarnie kwotę 731 (siedemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] lipca 2021 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "kpa"), po rozpatrzeniu odwołań [...] od decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] -utrzymało ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2021 r. Nr [...] odmówił uwzględnienia wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. Hip. [...] stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...], obr. [...], uznając, że wnioski zostały złożone po terminie. Odwołanie złożyli [...] zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji wydanie wadliwej decyzji. SKO wskazało, że wniosek o przyznanie własności czasowej do nieruchomości [...] został przez właściciela złożony po terminie, co potwierdził NSA w wyroku z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1355/13. Ustalił nadto, że [...] złożyła [...] lipca 1985 r. do Urzędu Dzielnicowego [...] wniosek o "przyznanie odszkodowania za dom w [...] przy ulicy [...]" Pismem z [...] grudnia 1985 r. organ ten poinformował wnioskującą, że brak jest możliwości przyznania odszkodowania. Pismem z [...] lipca 2012 r. [...] wniosła o przywrócenie prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. [...] lipca 2012 r. [...] wniósł o zwrot nieruchomości i potraktowanie wcześniejszych pism jako dotyczących tego wniosku o zwrot. [...] kwietnia 2015 r. do Urzędu [...] wpłynął ponowny wniosek [...] o wszczęcie postępowania na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ powołując art. 82 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.); dalej "uggiwn" wskazał, że roszczenia o odszkodowanie wygasły z dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 1 sierpnia 1985 r. Poprzedni właściciele mogli, zgodnie z art. 82 tej ustawy złożyć wniosek o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste - do 31 grudnia 1988 r. 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z 21 sierpnia 1988 r. o gospodarce nieruchomościami, która w art. 233 stanowiła że sprawy wszczęte lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie prowadzić się będzie na podstawie nowej ustawy. Z materiału zgromadzonego w sprawie SKO wywiodło, że [...] pierwszy wniosek złożyła [...] kwietnia 1991 r. a następny [...] kwietnia 2015 r. [...] natomiast złożył wniosek [...] lipca 2012 r. (prawa do części spadku nabył po 31 grudnia 1988 r. na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1996 r.). Dlatego SKO uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji, że wnioski o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zostały złożone po terminie. Organ nie stwierdził aby doszło do naruszenia art. 7, 8, 75, 77 § , 12 kpa. Wskazał przy tym, że nie złożenie wniosku w terminie ustawowym uzasadniało odstąpienie od dalszej analizy przesłanek do przyznania prawa użytkowania wieczystego. Z akt sprawy wynika, że [...] nie składał wniosku w trybie art. 7 dekretu [...] co wynika z pisma [...] Zarządu Budynków Mieszkalnych i Terenów Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1954 r. Kwestia przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) jego następcom prawnym została przesądzona decyzją SKO w [...] z [...] września 2011 r. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 7 § 1 kpa w zw. z art. 7, 8, 80 i 107 § 1 i 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do załatwienie sprawy , brak analizy wniosku [...] z [...] lipca 1985 r., co doprowadziło do tego że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności sprawy istotne z punktu widzenia przepisu art. 214 ust. 1 ugn; 2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; 3. art. 214 ust. 1 ugn poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że wnioski następców prawnych złożone zostały po terminie w sytuacji w której organ wadliwie ocenił treść wniosku z [...] lipca 1985 r., którego de facto organy nie rozpoznały nie uwzględniając tego, że kolejne wnioski [...] nie były odrębnymi wnioskami ale nawiązywały do wniosku [...] z [...] lipca 1985 r., który powinien być potraktowany jako wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 ugn. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 214 ugn a spór sprowadza się do ustalenia terminowości złożenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Jak wynika z akt administracyjnych pismem z [...] lipca 1985 r. skierowanym do Urzędu Dzielnicowego [...] [...] zwróciła się o "przyznanie odszkodowania za dom w [...] przy ulicy [...]", który został jej zabrany w latach pięćdziesiątych na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. który stanowił własność jej męża. W odpowiedzi na to Kierownik Wydziału Urzędu Dzielnicowego [...] pismem z [...] grudnia 1985 r. poinformował ją, że uprawnienia do odszkodowania wynikające z dekretu [...] wygasły z mocy prawa z dniem 1 sierpnia 1985 r. Wniosek nie może być zatem pozytywnie rozpoznany ponieważ nie wydane zostały przepisy wykonawcze do dekretu [...] dotyczące przyznawania odszkodowań. Dlatego ani przed wejściem w życie uggiwn ani po jej wejściu odszkodowanie nie może być przyznane. Ręcznie dopisano w piśmie, że odwołanie nie przysługuje. Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o ggiwn weszła w życie 1 sierpnia 1985 r. Z dniem jej wejścia w życie – zgodnie z art. 82 ust. 1 wygasły prawa do odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Państwo na mocy dekretu [...]. Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami w których liczba izb nie przekraczała 20 a także domami w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali oraz domami które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni, mogli zgłosić w terminie do 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Następnie 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa ugn. Zgodnie z art. 214, poprzednim właścicielom których prawa do odszkodowania wygasły za grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w dekrecie [...] na podstawie uggiwn mogli - oni albo ich następcy prawni złożyć wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Termin na złożenie tych wniosków upływał 31 grudnia 1988 r. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że [...] [...] lipca 1985 r. złożyła wniosek o odszkodowanie za dom a organ nie rozstrzygnął tego wniosku w przewidzianej prawem formie tj. decyzji, do czego zobowiązywały organ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – tj. art. 104 § 1 kpa. Mało tego na piśmie które stanowiło odpowiedź na wniosek istnieje informacja o braku możliwości złożenia odwołania. Takie zachowanie organu stanowi przejaw rażącego lekceważenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj zasady legalności (art. 6 kpa), zasady uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8), zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 kpa). Nie bez znaczenia jest i to, że wnioskująca w postępowaniu administracyjnym występowała bez profesjonalnego pełnomocnika co nakładało na organ obowiązek pouczania. O ile prawdą było, że na gruncie art. 82 ust. 1 uggiwn uprawnienie do odszkodowania wygasło z dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 1 sierpnia 1985 r. to nie wygasło roszczenie o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, co wynika z art. 82 ust. 2 uggiwn o ile wniosek został złożony do 31 grudnia 1988 r. Powtórzenie tej regulacji zawarte jest w art. 214 ust. 1 ugn i oznacza wolę ustawodawcy zaspokojenia roszczeń m.in. byłych właścicieli nieruchomości [...] poprzez przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Sąd w pełni podziela wywody skargi (w tym zawarte w wystąpieniu pełnomocnika na rozprawie), że co do zasady pojęcie odszkodowania nie oznacza wyłącznie spełnienia świadczenia w pieniądzu. Ani kodeks postępowania administracyjnego ani ww. ustawy oggiwn oraz ugn także tego pojęcia nie definiują. Należy zatem sięgnąć do przepisów kodeksu cywilnego – art. 363 § . Zgodnie z nim w przypadku istnienia zobowiązań i wynikających z nich obowiązków i praw stron naprawienie szkody może nastąpić poprzez przywrócenie stanu poprzedniego albo przez zapłatę sumy pieniężnej. Co istotne tylko w sytuacji w której naprawienie szkody nie jest możliwe w naturze albo pociągałoby dla zobowiązanego nadmierne trudności lub koszty roszczenie ogranicza się do świadczenia w pieniądzu. Mimo, że przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów prawa nie zmienia to oceny, że w wyniku działania dekretu [...] właściciele nieruchomości ponieśli szkodę polegającą na utracie prawa do nieruchomości bez stosownej rekompensaty z tego tytułu. Ustawodawca w kolejnych regulacjach prawnym umożliwił zatem byłym właścicielom jej uzyskanie ograniczając żądanie terminem o jakim mowa w art. 214 ust. 1 ugn tj. 31 grudnia 1988 r. Wykładnia celowościowa powyżej wskazanych regulacji prawnych wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było uzyskanie rekompensaty w pieniądzu lub w naturze poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego o ile oczywiście zostałyby spełnione pozostałe przesłanki o jakich mowa w art. 214 § 2 ugn. Zdaniem Sądu skoro na gruncie obu regulacji tj. uggiwn i ugn spadkobierca właściciela dekretowego domagał się zrekompensowania utraty nieruchomości [...], to złożenie wniosku z [...] lipca 1985 r. o odszkodowanie w świetle obowiązującego w dacie jego składania art. 82 uggiwn nie powinna zaskutkować wyłącznie informacją o tym, że roszczenie odszkodowawcze wygasło (abstrahując od formy udzielenia tej odpowiedzi) ale pouczeniem o treści art. 82 ust. 2 uggiwn. Dziwi zatem, że organ nie miał żadnych wątpliwości co do żądania strony skoro w dacie jego składania przysługiwało [...] skuteczne prawo do żądanie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Dopiero w przypadku gdyby [...] podtrzymała wniosek o odszkodowanie a nie wnosiła o przyznanie prawa użytkowania wieczystego organ miał prawo wydać decyzję odmowną. Zaniechania organu w wyżej wskazanym zakresie w konsekwencji doprowadziły organ obecnie rozpoznający sprawę do pominięcia, jako istotnego w sprawie, wniosku [...] z [...] lipca 1985 r. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności zwróci się do spadkobierców [...] o sprecyzowanie jej wniosku z [...] lipca 1985 r. i następnie wyda merytoryczną decyzję w sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa są orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa zasądzając od przegrywającego organu na rzecz Skarżących solidarnie 731 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804) oraz 51 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictw.