I SA/Wa 2237/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...].

Wnioskiem z [...] marca 2021 r. M. P. zwróciła się do Urzędu Dzielnicy [...] Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna – S. P., ur. [...] listopada 2002 r., z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wraz z wnioskiem przedłożyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w dniu [...] stycznia 2019 r. przez Miejski Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zaliczające syna wnioskodawczyni do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Przedłożyła również orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] marca 2019 r. utrzymujące w mocy orzeczenie Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności, a także wyrok Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] listopada 2020 r., sygn. akt [...] zmieniający orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] stycznia 2019 r. poprzez ustalenie, że S. P. jest osobą, która wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r., na podstawie m.in. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że pomimo zmiany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dokonanej wyrokiem Sądu Rejonowego z [...] listopada 2020 r., nie został zmieniony zapis dotyczący stopnia niepełnosprawności syna. Tylko zaś stopień znaczny orzeczonej niepełnosprawności stanowi jedną z koniecznych przesłanek warunkujących możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na osobę powyżej 16-go roku życia. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji M. P. opisała szczególnie trudny stan zdrowia dziecka oraz wskazywała, że prawidłowa interpretacja obowiązujących przepisów winna skutkować przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wystąpiło do organu I instancji o nadesłanie informacji, czy uprzednio (przed dniem złożenia aktualnie rozpoznawanego wniosku) M. P. otrzymała świadczenia związane z niepełnosprawnością na syna, jakie, i do kiedy; oraz o przesłanie kopii decyzji przyznających te świadczenia. W piśmie z [...] czerwca 2021 r. organ I instancji podał, że M. P. uprzednio pobierała na syna – S. P. świadczenie pielęgnacyjne i zasiłek pielęgnacyjny, a świadczenia były wypłacane od [...] lutego 2013 r. do [...] listopada 2018 r. Z decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. wynika, że świadczenie to przyznano na podstawie wyroku Sądu Rejonowego dla [...] z [...] stycznia 2014 r., sygn. [...], którym Sąd zmienił zaskarżone orzeczenie Wojewody [...] Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności z [...] kwietnia 2013 r. w ten sposób, że ustalił prawo do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) decyzją z [...] lipca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zaznaczyło, że odmowna decyzja Prezydenta [...] była oparta na stwierdzeniu, że S. P. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Kolegium przywołało treść art. 17 u.ś.r., a następnie wskazało, że orzeczenie Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności o zaliczeniu S. P. do osób umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wydano w dniu [...] stycznia 2019 r., które następnie zostało częściowo zmienione wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] listopada 2020 r. Kolegium wskazało, że w świetle art. 15h ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 1842, ze zm.) ważność orzeczenia Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności z [...] stycznia 2019 r. została przedłużona do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dalej Kolegium zaznaczyło, że zbadania wymaga, czy wnioskodawczyni spełnia wymóg art. 17 ust. 1 u.ś.r., a dotyczący osoby, na którą ma być przyznane świadczenie. W ocenie organu odwoławczego przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że opieka jest podejmowana nad osobą: a/ legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo b/ orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium zaznaczyło, że według Słownika języka polskiego PWN (www.sjp.pwn.pl): albo to «spójnik wyrażający możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań lub części zdań». Spójnik "albo" jest także elementem nauki logiki. W publikacji "Logika dla prawników" podano: "W logice używa się również alternatywy wykluczającej (...). Zwana jest także alternatywą rozłączną lub ekskluzją. Odpowiada ona wyrażeniu: "albo ... albo ..." i dotyczy wyboru między dwoma wykluczającymi się alternatywami". Dodatkowo za takim sposobem rozumienia wykładanego przepisu, zdaniem organu odwoławczego, przemawia wykładnia funkcjonalna. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi takiej osoby, która w istocie w ogóle nie może funkcjonować bez stałej pomocy innej osoby. Ponieważ jednak wobec osób poniżej 16. roku życia wydaje się jedynie orzeczenie o niepełnosprawności (bez ustalania stopnia niepełnosprawności), to wówczas ustawodawca wskazał, że w odniesieniu do takich osób konieczne jest dodatkowe ustalenie przez organ orzekający wskazań: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec osób po ukończeniu 16. roku życia zespoły orzekające zobowiązane są ustalać stopień niepełnosprawności. A wobec takich osób jedynie ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności daje uprawnienie do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium podkreśliło, że u S. P. stwierdzono umiarkowany stopień niepełnosprawności. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573), do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Pojęcie "umiarkowanego stopnia niepełnosprawności" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "niepełnosprawności", a ustawodawca odniósł wymóg wskazań konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji jedynie do osób o orzeczonej niepełnosprawności, czyli osób do ukończenia 16. roku życia. U S. P. nie orzeczono znacznego stopnia niepełnosprawności, co – zdaniem Kolegium - prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane. M. P. złożyła skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], podnosząc następujące zarzuty: • naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że osoba powyżej 16. roku życia musi się legitymować znacznym stopniem niepełnosprawności i wyłączona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku osób posiadających umiarkowany stopień niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jak też pominięcie wynikającego z wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w [...] wskazania w zakresie konieczności stałej lub długotrwałej opieki nad synem w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; • naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości, polegające na nieuprawnionym różnicowaniu sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych dzieci (zważywszy iż w świetle art. 1 Konwencji o Prawach Dziecka osoba skończywszy 16. rok życia nadal uznawana jest za dziecko) ze wskazaniami określonymi art. 6b pkt 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, z uwagi na ich wiek i stopień niepełnosprawności. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium akceptując rozstrzygnięcie organu I instancji przyjęło, że w odniesieniu do osób powyżej 16-go roku życia, z uwagi na konieczność ustalenia stopnia niepełnosprawności, jedynie ustalenie niepełnosprawności w stopniu znacznym uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Część druga tego przepisu, uzależniająca możliwość ubiegania się o to świadczenie przez opiekuna osoby posiadającej orzeczenie o niepełnosprawności od zawartych w tym orzeczeniu wskazań dotyczy jedynie osób o orzeczonej niepełnosprawności, czyli osób przed ukończeniem 16. roku życia. Wykluczona zatem została możliwość ubiegania się o powyższe świadczenie opiekunów osób powyżej 16. roku życia ze stwierdzonym stopniem niepełnosprawności innym niż znaczny. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Zauważyć trzeba, że przepis art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. był wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w różnych okolicznościach faktycznych. Sąd zauważa, że dokonując interpretacji tego unormowania w analogicznym jak w niniejszej sprawie przypadku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2787/16 (CBOSA), wskazał, że przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione wówczas, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Pierwsza dotyczy niepełnoprawności w stopniu znacznym bez wskazania żadnych dodatkowych warunków, druga pozostałych postaci niepełnosprawności, w tym tzw. niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. W tym drugim przypadku, o czym przesądzają użyte w przepisie zwroty "łącznie ze wskazaniami", a także spójnik "oraz" umieszczony pomiędzy wyliczeniem pierwszego i drugiego ze wskazań, przyznanie świadczenia wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek: orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (za wyjątkiem postaci znacznej – przypadek pierwszy), orzeczenia stwierdzającego konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, orzeczenia stwierdzającego konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podzielając powyższe spostrzeżenia Sąd zauważa, że przez orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których stanowi końcowa część przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16. roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej (powyżej 16. roku życia) do innego niż znaczny stopień niepełnosprawności (np. umiarkowanego), o ile w treści takich orzeczeń zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji (zob. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 547/18, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym nie zgodził się tym samym z przyjętą przez orzekające w tej sprawie organy interpretacją art. 17 ust. 1 u.ś.r., która prowadzi do wykluczenia opiekunów osób powyżej 16. roku życia posiadających orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu innym niż znaczny, z możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, pomimo braku wystarczająco precyzyjnej wypowiedzi ustawodawcy w tym zakresie. Powyższe pozwoliło Sądowi na uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] uwzględni przedstawioną powyżej interpretację przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zobowiązany będzie zatem rozważyć treść przedłożonego orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] stycznia 2019 r. zmienionego wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2020 r. Powyższe oceni, a następnie wyda rozstrzygnięcie, które wyczerpująco uzasadni. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.