I SA/Wa 2617/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej własność małżonków M. M. i A.M., przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S17. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S17 [...] (w. [...]) - [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej własność małżonków M. M. i A. M. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania zawiera sprzeczności i niespójności, które powodują, że nie może zostać uznany za wiarygodny dowód w sprawie. W ocenie odwołującego przyjęte przez biegłą cechy rynkowe "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" są tożsame i wzajemnie się wykluczają. Podniósł, że wyceniana nieruchomość uzyskała ocenę cechy U2 - lokalizacja szczegółowa na poziomie dobrym, co uzasadniono położeniem w przestrzeni rolniczej z dobrym dostępem do zabudowy siedliskowej i obiektów usługowo-handlowych i jednocześnie taką samą ocenę cechy U3 - sąsiedztwo i otoczenie, co uzasadniono położeniem w przestrzeni rolniczej z pojedyncza zabudową. Zdaniem skarżącego nieruchomość położona w przestrzeni rolniczej z pojedynczą zabudową nigdy nie będzie miała dobrego dostępu do obiektów handlowo-usługowych. Odwołujący zarzucił, że jedna z cech rynkowych została sztucznie wyodrębniona na potrzeby wyceny i nie odzwierciedla realiów rynkowych. W tej sytuacji odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do organu I instancji. Rozpatrując odwołanie, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy powołał przepisy z art. 12 ust. 4 pkt 1, ust. 4c i ust. 4f, oraz art. 18 ust. 1, ust. 1a, ust. 1c, ust. 1 d i ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474) i art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm.) oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Minister wyjaśnił, że z treści księgi wieczystej wynika, iż współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli małżonkowie M. M. i A. M. Przedmiotowa nieruchomość obciążona została ograniczonym prawem rzeczowym, bezpłatnym i dożywotnim użytkowaniem całej zabudowanej działki nr [...] polegającym także na prawie zamieszkiwania w jednej izbie w budynku mieszkalnym murowanym na rzecz J. M. oraz hipoteką umowną na rzecz Banku [...]. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] września 2018 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego, którego aktualność została potwierdzona nadaniem klauzuli aktualizacyjnej z dnia [...] września 2019 r. Następnie Minister omówił główne elementy ocenianego operatu. Wyjaśnił między innymi, że biegła ustaliła, że dla miejscowości [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., zgodnie z którym działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie o przeznaczeniu RP - tereny rolne. W ocenie biegłej, w związku z koniecznością realizacji "zasady korzyści" zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w ramach przedmiotowej wyceny dokonano analizy dwóch segmentów rynku nieruchomości, tj. rynek nieruchomości przeznaczonych na cele rolne oraz rynek nieruchomości drogowych. Biegła dokonała analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie powiatu [...], w okresie od 2016 do 2018 r. Z uwagi na szczupłość rynku nieruchomości drogowych na terenie powiatu [...] biegła poszukiwała transakcji drogowych na terenach wiejskich w innych powiatach w województwie [...]. W analizowanym okresie na rozszerzonym rynku zanotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, wydzielonymi z gruntów rolnych, których ceny kształtowały się od 9,00 zł/m2 do 35,00 zł/m2, przy cenie średniej 19,42 zł/m2. Następnie biegła dokonała analizy rynku nieruchomości rolnych na obszarze gminy [...], w okresie od 2016 do 2018 r. Stwierdziła, że ceny gruntów rolnych w analizowanym okresie są bardzo zróżnicowane i kształtują się od około 2,90 zł/m2 do 15,00 zł/m2, natomiast cena średnia wynosi 8,63 zł/m2. W związku z przeznaczeniem przejmowanej nieruchomości pod rolę biegła stwierdziła, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zatem wartość nieruchomości oszacowano dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, tj. na podstawie art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tym samym do wyceny zastosowano przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego. Wartość rynkową prawa własności gruntu biegła określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Do analizy przyjęła 12 transakcji nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie powiatu [...] oraz innych powiatów w województwie [...]. Trend czasowy ustaliła jako constans, a do obliczeń przyjęła nominalne ceny transakcyjne z aktów notarialnych. Biegła ustaliła, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna (waga 25%), lokalizacja szczegółowa (waga 25%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 20%), parametry działki (waga 15%) oraz infrastruktura techniczna (waga 15%). Na str. 14 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Następnie określiła wartość współczynników korygujących oraz obliczyła wartość 1 m2 szacowanego gruntu jako prawa własności na kwotę 16,80 zł/m2. W konsekwencji wartość działek nr [...] i nr [...] obliczono na kwotę 18.413,00 zł. Tak ustaloną kwotę Wojewoda [...] powiększył o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym. Dokonując oceny prawidłowości analizowanego operatu szacunkowego, Minister stwierdził, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod tereny rolne, biegła prawidłowo przeanalizowała transakcje nieruchomościami rolnymi oraz transakcje nieruchomościami drogowymi. W wyniku dokonanej analizy autorka operatu stwierdziła, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. Tym samym rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, tj. nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia przez biegłą cech rynkowych "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" organ przywołał wyjaśnienia biegłej znajdujące się w aktach sprawy i stwierdził, że wyjaśnienia biegłej uznał za logiczne i spójne, i potraktował jak swoje. Na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 153 w zw. z art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie, - art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474 ) polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji w oparciu o dowody niemające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy, - art. 11 i art. 107 kpa polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący zawarł wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii Mazowieckiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] lutego 2020 r. dotyczącego innych operatów szacunkowych sporządzonych w innych sprawach przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. specustawa drogowa), który został przywołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócić należy uwagę na słowo "odpowiednio". Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (por. E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r., s. 1024-1025) – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17. Art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.) wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 powołanej ustawy, w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych, zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Stanowi on, że "W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%". Jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). Paragraf 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, kiedy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż w chwili wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość (działki nr [...] i nr [...]) w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była położona w terenie oznaczonym jako RP, czyli tereny rolne. Zastosowanie w tej sprawie mógł mieć więc § 36 ust. 3, a nie § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organy naruszyły art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez przyjęcie, że jego zastosowanie w sprawie wyłącza możliwość stosowania § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia, podczas gdy w sprawie należało zastosować art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "odpowiednio" w związku z § 36 ust. 3, a nie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie odpowiada tym założeniom, gdyż do porównania z nieruchomością wycenianą niewłaściwie przyjęto w nim nieruchomości pochodzące z transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym (str. 10 i nast. operatu), co powoduje, że operat ten nie może stanowić podstawy do ustalenia wartości przyznanego odszkodowania. Organy obu instancji nie dostrzegły powyższej wadliwości, co oznacza że naruszyły one także zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 107 kpa. Dodatkowo, że względu na zawarty w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] lutego 2020 r. wyjaśnić należy, że opinia ta nie może mieć znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie. Sporządzona ona bowiem została w innej sprawie administracyjnej. Ze względu na skutki prawne określone w art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami o utracie charakteru opinii o wartości nieruchomości ze względu na negatywną ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, oceny takich organizacji są zindywidualizowane i dotyczą tylko tych opinii o wartości nieruchomości, które są ich przedmiotem. W postępowaniu administracyjnym organy nie mają prawnej możliwości rozstrzygania w konkretnej, indywidualnej sprawy w drodze analizy materiałów dowodowych dotyczących innych spraw administracyjnych. Zwrócić również należy uwagę, że sąd administracyjny rozstrzyga w oparciu o materiał dowodowy, który zebrał i analizował organ, wydając zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] października 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju nie mógł zatem znać treści tej opinii, która została wydana cztery miesiące później, czyli dnia [...] lutego 2020 r. Oznacza to, że nie jest prawnie dopuszczalne dokonywanie oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny poprzez ocenę Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych wydaną w innych sprawach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego odpowiadającego wyjaśnionej powyżej wykładni przepisów, a następnie na jego podstawie ponownie dokonać oceny wartości dowodowej tego środka dowodowego i na podstawie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego wydać rozstrzygnięcie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa organ w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135, a także art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.