I SA/Wa 2880/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 października 2022 r. nr KOA/4351/Op/22 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę.

Decyzją z 17 października 2022 r., nr KOA/4351/Op/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 15 września 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania zasiłku celowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 16 sierpnia 2022 r. A. S. wystąpił o przyznanie pomocy społecznej. Decyzją z 15 września 2022 r. Burmistrz [...] odmówił przyznania A. S. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na wrzesień 2022 r. z przeznaczeniem na fotel. Odwołanie od decyzji z 15 września 2022 r. wniósł A. S. zarzucając temu rozstrzygnięciu brak przekonującego i rzetelnego uzasadnienia prawnego. Decyzją z 17 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 15 września 2022 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 2 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że określony w art. 39 ust. 1 ustawy zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej. Oznacza to, że w odróżnieniu od form obowiązkowych organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w powołanym przepisie. Organ ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się ze świadczeń socjalnych. Jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 776 zł. Spełniona została zatem wymagana do przyznania zasiłku celowego przesłanka uzyskania dochodu niższego od kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. Kolegium wskazało następnie, że przez pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1291/18). Zdaniem Kolegium, w świetle powyższego, pomoc o jaką wnioskował skarżący w postaci fotela (krzesła specjalnego do pracy z komputerem) nie może zostać uznana za niezbędną potrzebę bytową. Kolegium podniosło, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania przyjmującego postać decyzji administracyjnej. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Tym samym, spełnienie warunków otrzymania zasiłku celowego nie obliguje organu do jego przyznania, jednakże odmowa udzielenia świadczenia wymaga uzasadnienia. Organ wskazał również, że jak wynika to z akt sprawy skarżący pozostaje pod stałą opieką OPS w [...]. Przy czym pomoc społeczna ma wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać im w przezwyciężaniu ich trudności. Nie jest natomiast jej rolą zaspokajanie w pełni potrzeb i spełnianie wszystkich oczekiwań podopiecznych. Przyznanie zaś zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, zaś dla ośrodka obowiązku jego przyznania. Rolą instytucji pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków przez nich ponoszonych, lecz wyłącznie, zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy, umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A. S.. Zarzucił, że zaskarżona decyzja nie posiada przekonującego i rzetelnego uzasadnienia prawnego i materialnego i wykracza poza granice uznania administracyjnego. Ponadto, w postępowaniu administracyjnym nie zebrano kompletnego materiału dowodowego. Wobec powyższego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący uzasadnił, że chce otrzymać 200-220 złotych zasiłku na zakup siedziska do pracy z komputerem po 10-12 godzin dziennie, codziennie (bo nie ma świąt i urlopów), bo tyle czasu zajmuje mu prowadzenie korespondencji i załatwianie formalności. Wskazał, że nie złożył wniosku o pomoc na fotel do oglądania telewizji, której nie ogląda w ogóle, gdyż nie ma czasu na taki luksus. Podniósł, że samotnie prowadzi gospodarstwo domowe i leczy się. Jest na ścieżce ubiegania się o rentę ZUS i stopień niepełnosprawności. Ponadto, bardzo dużo koresponduje z instytucjami publicznymi, w tym z sądami. Zdaniem skarżącego, w świetle powyższego, pomoc o jaką wnioskuje w postaci fotela (krzesła specjalnego do pracy z komputerem) powinna zostać uznana za niezbędną potrzebę bytową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z 24 maja 2023 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie przez organy, że zakup fotela nie mieści się w katalogu podstawowych potrzeb życiowych, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy i w konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania przez organy art. 39 ust. 1 ustawy, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a. poprzez zbyt lapidarne uzasadnienie faktyczne i prawne obu decyzji, co w konsekwencji skutkowało utratą zaufania do organów przez stronę. Powołując się na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2268), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą z 12 marca 2004 r." Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei z art. 3 ust. 1 ustawy wynika, że zadaniem pomocy społecznej jest wyłącznie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nie całkowite wyręczanie ich w aktywności zmierzającej do poprawy swojej sytuacji bytowej. Oznacza to, że celem wskazanej instytucji nie jest wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych lecz jedynie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Instytucja zasiłku celowego została z kolei uregulowana w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zdaniem Sądu, prawidłowo uznały organy, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego z przeznaczeniem na fotel. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy mieści się potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to więc tego rodzaju potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, a więc związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 września 2014 r., II SA/Go 482/14, Lex nr 1513358). Wobec powyższego zasadnie stwierdziły organy, że pomoc o jaką wnioskował skarżący w postaci fotela (krzesła specjalnego do pracy z komputerem) nie może zostać uznana za niezbędną potrzebę bytową. Rację mają również organy, że użyte w art. 39 ustawy słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Skutkuje to tym, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania tego świadczenia nie każda osoba musi je otrzymać. Samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia, zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują, jak już wyżej wskazano, ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Nie jest również sporne, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, gdyż jest związany przepisami k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega na analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przy tym decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że organ administracji, działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 k.p.a., rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji poddały należytej ocenie i analizie wszystkie okoliczności, od których uzależnione było udzielenie skarżącemu wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego. Wydając zatem zaskarżone decyzje organy nie naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak już wskazano wyżej, nawet spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Podkreślenia wymaga, że pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu, bowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji. Dokonując oceny w przedmiotowej sprawie prawidłowo również organy uwzględniły okoliczność, że skarżący objęty jest stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej korzystając stale z różnego rodzaju zasiłków, w tym zasiłków celowych. Jak wynika z akt sprawy, we wrześniu 2022 r. organ pomocy społecznej przyznał skarżącemu zasiłki celowe na niezbędne potrzeby bytowe w postaci żywności – 100 zł, opłat mieszkaniowych – 600 zł, zakupu odzieży – 200 zł oraz zakupu leków i majtek chłonnych – 205 zł. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Następnie we właściwy sposób zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podjęte rozstrzygnięcia uzasadniono zaś zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniając w sposób przekonujący motywy jakimi kierowały się organy odmawiając wnioskowanego świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w sentencji.