I SA/Wa 359/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 grudnia 2022 r. nr DAP-WN-727-43/2022/WWP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 8 grudnia 2022 r., nr DAP-WN-727-43/2022/WWP Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy swoje postanowienie z 29 kwietnia 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-618/2021/MGa odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 13 listopada 1991 r., nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z 13 listopada 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej kw. [...], składającej się z działek nr [...], [...] i [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 13 listopada 1991 r., w zakresie działki nr [...], wystąpił B. K.. Jednocześnie wniosek zawierał żądanie zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia, że działki: nr [...], [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie [...], gmina [...], pow. [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 13 listopada 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił B. K.. Ponownie rozpoznając sprawę Minister wskazał, że B. K. nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym nie posiada on legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa. Organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić, zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa, na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 kpa. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania zgodnie ze wskazanym przepisem jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to znaczy sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Minister podał, że o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. Organ nadzoru wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa, jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to nabywa. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. W niniejszej sprawie B. K. zarówno w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w części decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], jak również w chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie udokumentował tytułu własności do nieruchomości objętej tą decyzją na 27 maja 1990 r. Organ podkreślił, że postępowanie prowadzone przed Wojewodą [...] w przedmiocie stwierdzenia, że działki: nr [...], [...], [...], [...] i [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej zostało zakończone. Decyzja kończąca ww. postępowanie, nie oznacza, że prawo własności nieruchomości wraca automatycznie do byłych właścicieli lub ich następców prawnych. Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. uniemożliwia wykazanie, że określony podmiot (w tym przypadku B. K.) miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na 27 maja 1990 r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i w postępowaniu nadzwyczajnym jego dotyczącym. Nie wystarczy powoływać się na taki tytuł, lecz konieczne jest udokumentowanie go na 27 maja 1990 r. Minister podniósł, że każdy organ prowadząc postępowanie ma obowiązek na wstępie ustalić, czy podmiot inicjujący postępowanie jest do niego uprawniony. W pierwszej kolejności oceniany jest przymiot strony w postępowaniu. Jeżeli po stronie wnioskodawcy brak jest przymiotu strony, organ zastosuje przepis 61a kpa, tj. wyda postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nie rozważając przy tym jednocześnie zasadności podniesionych we wniosku zarzutów. Organ wskazał, że zawieszenie postępowania administracyjnego, o które wnioskuje B. K. jest możliwe po wszczęciu postępowania. Skoro postępowanie nie zostało wszczęte z uwagi na brak przymiotu strony, to nie jest możliwe zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 grudnia 2022 r. złożył B. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że interes prawny wnioskodawcy we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunaluzacyjnej może zostać stwierdzony jedynie na podstawie dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe wnioskodawcy na 27 maja 1990 r; 2. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji stwierdzającej niepodpadanie nieruchomości pod działanie przepisów dekretu "nie oznacza, iż prawo własności wraca automatycznie do byłych właścicieli lub ich następców prawnych"; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61a § 1 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie zachodzą przesłanki odmowy wszczęcia postępowania; 2. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy prawidłowo organ powinien wszcząć postępowanie, a następnie obligatoryjnie je zawiesić, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, tj. wydania prawomocnych postanowień spadkowych po E. L. i E. G., będących w toku; 3. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegające na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego skarżącego, w zakresie wykraczającym poza badanie zaistnienia przesłanek odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 kpa, podczas gdy prawidłowo organ powinien był uznać, iż z uwagi na powoływanie się przez wnioskodawcę na własny interes prawny, ustalenie zasadności jego żądania może nastąpić wyłącznie po rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, w tym po przeprowadzeniu dowodów z dokumentów dołączonych do wniosku, co mogło nastąpić tylko i wyłącznie po wszczęciu postępowania, w ramach postępowania wyjaśniającego, a co zarazem wykluczało zastosowanie przez organ przepisu art. 61a § 1 kpa; 4. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa w z art. 7 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegające na niezbadaniu przez organ zaistnienia przesłanek odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 kpa dotyczących istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego skarżącego w zakresie ustalenia osoby właściciela skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej oraz wyjaśnienia kwestii dotyczących bezprawnego przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, które powinno skutkować uznaniem przez organ, iż co najmniej w tym zakresie zachodzi konieczność rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, po przeprowadzeniu dowodów z dokumentów dołączonych do wniosku, co mogło nastąpić tylko i wyłącznie po wszczęciu postępowania, w ramach postępowania wyjaśniającego, a co zarazem wykluczało zastosowanie przepisu art. 61a § 1 kpa; 5. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art 144 kpa, poprzez błędne zastosowanie, polegające na wydaniu postanowienia utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zamiast postanowienia uchylającego rozstrzygniecie tego organu w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z 29 kwietnia 2022 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięte zostały w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który wykaże, że kwestionowana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa). W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 13 listopada 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...]. W postępowaniu zakończonym tą decyzją skarżący nie brał udziału. Podnieść należy że zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym organ zobowiązany jest do ustalenia, czy z wnioskiem wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z właściwym przepisem prawa materialnego. Konieczność badania interesu prawnego wynika z treści art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa. Jest to wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli na tym etapie postępowania w sposób oczywisty wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ zobligowany jest na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ powinien wszcząć postępowanie w sprawie i wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi pierwszy przypadek. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Jak wyżej zaznaczono skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z 13 listopada 1991 r. Podnieść należy, że stroną postępowania nieważnościowego może być podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, który wynikać może nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego (w niniejszej sprawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.), ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa. W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo uznał brak interesu prawnego skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżący nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości w dacie istotnej dla komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Tytułu takiego nie wykazał także w dacie złożenia wniosku. Już z treści wniosku w sposób nie budzący wątpliwości wynikało brak tytułu prawnorzeczowego skarżącego do przedmiotowej nieruchomości na datę istotną w sprawie. Skarżący powoływał się bowiem na toczące się przez Wojewodą [...] postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej i domagał się zawieszenia postępowania do czasu jego zakończenia. Wskazywał także na konieczność ustalenia następstwa prawnego po jego porzednikach prawnych - przeddekretowych właścicielach majątku przejętego na cele reformy rolnej. Brak przymiotu strony skarżącego był więc oczywisty. Podnieść należy, że nawet przedłożenie przez stronę decyzji orzekającej, że sporna działka nie podpadała pod przepisy o reformie rolnej nie powoduje automatycznie przyznania skarżącemu przymiotu strony. Należy zgodzić się z organem, że tego rodzaju decyzja nie oznacza automatycznie przywrócenia prawa własności do skomunalizowanej działki. Rozstrzygnięcie w sprawie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej nie oznacza bowiem, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości 27 maja 1990 r., tj. w dacie kluczowej dla komunalizacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2021 r., sygn. akt. I SA/Wa 1633/19). Rozstrzygnięcie sporu o prawo własności nieruchomości może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Chybiony jest więc zarzut dotyczący naruszenia § 5 rozporządzenia, który to przepis w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Prawidłowo wskazał Minister, że dla komunalizacji decydujące znaczenie ma stan prawny istniejący 27 maja 1990 r. Stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa oraz właściwa gmina. Inny podmiot może mieć przymiot strony, gdy wykaże tytuł prawnorzeczowy do mienia, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Skarżący takiego tytułu nie przestawił. Jak wynika z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości, stanowiącej integralną część decyzji z 13 listopada 1991 r. właścicielem nieruchomości był w dacie istotnej dla komunalizacji Skarb Państwa (księga wieczysta nr [...]). Wpisem tym organ był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204). Z powyższych przyczyn niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Chybione są również zarzuty dotyczące konieczności wszczęcia postępowania, a następnie jego zawieszenia do czasu wykazania interesu prawnego skarżącego, także poprzez przeprowadzenie postępowań spadkowych wykazujących następstwo prawne skarżącego po właścicielach nieruchomości. To skarżący żądając stwierdzenia nieważności decyzji powinien w pierwszej kolejności wykazać tytuł rzeczowy do skomunalizowanego gruntu, a jednocześnie i następstwo prawne po właścicielu, które legitymowałoby go do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Ponadto, co istotne organ może zawiesić postępowanie, które jest w toku. W niniejszej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania. Wobec tego zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie może być skuteczny. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Minister prawidłowo zastosował w sprawie art. 61a § 1 kpa i nie naruszył przywołanych w skardze przepisów postępowania w zakresie koniecznym do wydania zaskarżonego postanowienia. Minister nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczony nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.