I SA/Wa 941/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 1 marca 2023 r. nr 11213/2023 w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy najmu lokalu użytkowego postanawia: odrzucić skargę.

Fundacja [...] z siedzibą w [...], działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 1 marca 2023 r. nr 11213/2023 wyrażającą zgodę na wypowiedzenie umowy najmu nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. lokalu użytkowego nr [...], o ogólnej powierzchni [...] m2, usytuowanego w budynku przy ul [...]. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) oraz § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 9305) oraz na podstawie § 24 pkt 3 zarządzenia nr 136/2020 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych (z późn. zm.). W odpowiedzi na skargę, Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy, ewentualnie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, taka skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), zwanej dalej jako "ppsa". Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 20002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), zwanej dalej jako "pusa", wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpoznawanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 ppsa, oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 ppsa), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 ppsa). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu. Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ppsa. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych. Stosownie zaś do art. 1 § 1 i 2 pusa sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 ppsa zawiera natomiast katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozważenia najpierw wymaga, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wyjaśnić trzeba, że akty prawa miejscowego to akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 144; Z. Duniewska (i in.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 157-158; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz –Kraków 2004, s. 48 i n.; P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2007/5-6, s. 47 i n.). W rozpoznawanej sprawie zaskarżeniu podlega uchwała, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na wypowiedzenie umowy najmu lokalu użytkowego stanowiącego własność m.st. Warszawy. W ocenie Sądu, tak określony przedmiot uchwały nie pozwala na uznanie jej za akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium Państwa. W tej sytuacji rozważyć należy, czy kwestionowana uchwała stanowi inny akt jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej określony w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Wobec niewątpliwego faktu podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma przesłanka "z zakresu administracji publicznej". Wyjaśnić bowiem należy, że podjęcie określonej uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego nie oznacza automatycznie, że uchwała ta została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest faktem powszechnie znanym, że jednostki samorządu terytorialnego, oprócz tego, że mają podmiotowość administracyjnoprawną, to występują również w obrocie prawnym jako podmioty praw cywilnych, a nawet jako podmioty gospodarcze, kiedy prowadzą działalność komunalną w prawem określonej formie. Nie jest więc jednoznaczne, że zawsze kiedy jednostka samorządu terytorialnego podejmuje w określonej prawem formie akt, to akt ten podejmowany jest w sprawie o charakterze administracyjnoprawnym. Podsumowując, nie każde działanie organu jednostki samorządu terytorialnego podlegać będzie kontroli sądów administracyjnych. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest wyrażenie zgody na wypowiedzenie umowy najmu lokalu użytkowego stanowiącego własność m.st. Warszawy. Tak określony przedmiot uchwały prowadzi do wniosku, że podejmując kwestionowaną uchwałę Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy realizuje swoje uprawnienia o charakterze typowo właścicielskim. Jako samodzielny uczestnik obrotu cywilnoprawnego decyduje o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia innemu podmiotowi, uczestniczącemu w tym obrocie, składnika swojego mienia, którym jest nieruchomość. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę jest w tym przypadku normowane w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny. Należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie jako organu administracji publicznej. W konsekwencji, zaskarżona uchwała, mająca wywołać skutki cywilnoprawne, jest wyrazem woli organu stanowiącego gminy w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej, a zatem uchwałą o charakterze cywilnoprawnym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09, ustawowe ograniczenia dotyczące obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu nie powodują, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że niniejsza sprawa dotyczy sfery wykonywania uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia stanowiącego własność gminy i co za tym idzie posiada ona charakter cywilnoprawny. Uznając zatem, że zaskarżony akt ma miejsce w ramach sfery dominum (a nie imperium) i jako taki nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, Sąd odrzucił skargę. Oświadczenia woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, także te wyrażone w formie uchwał organów kolegialnych gminy, stanowiące realizację tych ogólnych zasad i skierowane do oznaczonego podmiotu w konkretnej sprawie (np. oświadczenie woli o sprzedaży nieruchomości), nie podlegają kontroli sądu administracyjnego (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2022 r., I OSK 1451/22, dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Sąd odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.