I SAB/Wa 220/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.) sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi "D." z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 23 października 2018 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1955 r. nr [...] - w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. przyznaje od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz "D." z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz "D." z siedzibą w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 5 maja 2022 r. [...] – Przedsiębiorstwo [...], Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej jako organ/minister) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] kwietnia 1955 r. nr [...]. Skarżąca wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia został złożony 25 października 2018 r. i dotychczas nie został rozpoznany, pomimo upływu terminów ustawowych. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji w skarżonym zakresie niezwłocznie, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ewentualnie o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279), postępowania takie, odnoszą się do decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, cechują się skomplikowanym stanem faktycznym, znaczną liczbą stron postępowania oraz niepełnym materiałem dowodowym, który wymaga czasochłonnego gromadzenia. Okoliczności te nie pozwalają na dotrzymywanie terminów ustawowych. Ponadto minister podniósł, że z uwagi na wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), brak podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm, dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Jak wynika z akt sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] kwietnia 1955 r. nr [...] wpłynął do organu 25 października 2018 r. Pismem z 10 lipca 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie. Pierwsze czynności w sprawie organ podjął przy pismach z 29 lipca 2019 r., którymi zawiadomiono o wszczęciu postępowania, wskazując jednocześnie przewidywany termin rozstrzygnięcia – [...] października 2019 r. oraz wystąpiono o nadesłanie akt sprawy. Pismem z 10 stycznia 2020 r. skarżąca złożyła kolejne ponaglenie. 17 stycznia 2020 r. akta sprawy zostały przekazane do opracowania geodezyjnego. Opinia geodezyjna została sporządzona [...] stycznia 2020 r. Pismem z tego samego dnia organ zawiadomił strony, że został zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji, wskazując jednocześnie nowy termin rozstrzygnięcia sprawy – [...] marca 2020 r. Pismem z 22 września 2020 r. organ zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o nadesłanie w terminie 14 dni dodatkowych materiałów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Wnioskowane materiały wpłynęły do organu 17 listopada 2020 r. Pismem z 9 marca 2022 r. minister poinformował strony postępowania, że postępowanie w niniejszej sprawie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Pismem z 5 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła w sprawie kolejne ponaglenie. Nie ulega zatem wątpliwości, że pomimo upływu terminów ustawowych organ nie wydał decyzji w sprawie. W tym miejscu należy odnieść się do stanowiska organu w przedmiocie skutku wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy (16 września 2021 r.) decyzją ostateczną umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu minister błędnie przyjął, że z uwagi na wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nie ma potrzeby zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji. Wprawdzie umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy następuje z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, przepis ten przewiduje jednak określone przesłanki dla zaistnienia takiego skutku. Każdorazowo należy zatem zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w prowadzonym postępowaniu, dochodzi zatem do skonkretyzowanego aktu stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości tego aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej w postępowaniu odwoławczym oraz przez sąd administracyjny. Mając to na uwadze należy przyjąć, że organ nadal ma obowiązek wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie, przy czym w przypadku decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy będzie to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, gdyż umorzenie nastąpiło z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Skoro zaś organ nie wydaje decyzji kończącej postępowanie, pozostaje w bezczynności. W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że minister dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane niemal cztery lata temu, pierwsze czynności w sprawie zostały podjęte po upływie ponad ośmiu miesięcy od wpływu wniosku, zaś w okresach od 29 lipca 2019 r. do 10 stycznia 2020 r., od 20 stycznia 2020 r. do 22 września 2020 r. oraz od 17 listopada 2020 r. nie odnotowano żadnych czynności w sprawie. Zawiadomienia w trybie art. 36 kpa organ skierował do stron jedynie dwukrotnie, a wskazanych przez siebie terminów załatwienie sprawy nie dotrzymał. Stąd też, Sąd uznał, że minister dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył organowi termin miesiąca – licząc od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – na wydanie decyzji. W ocenie Sądu termin miesięczny jest wystarczający do oceny, czy w sprawie doszło do umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie sumy pieniężnej od organu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 ppsa jedyną przesłanką warunkującą zastosowanie tych środków jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przyznanie sumy pieniężnej od organu oraz wymierzenie grzywny organowi jest więc uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu. Te dodatkowe środki służą wzmocnieniu instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, ich celem jest zatem w pierwszej kolejności zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Instytucja sumy pieniężnej ma ponadto charakter kompensacyjny, chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, Sąd uznał wnioski o wymierzenie grzywny (2000 złotych) i przyznanie sumy pieniężnej w części (1000 złotych) za zasadne. Ustalając wysokość sumy oraz grzywny Sąd wziął z jednej strony pod uwagę fakt, że ustawowy termin rozpoznania sprawy został przekroczony o niemal cztery lata, zaś w sprawie występują wielomiesięczne, a nawet niemal dwuletnie okresy bezczynności, co niewątpliwie rażąco narusza prawo strony do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, z drugiej strony należało uwzględnić, że jak wiadomo Sądowi z urzędu, sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. cechują się znacznym stopniem skomplikowania i rozbudowanym stanem faktycznym, wymagają ustalania stanu prawnego nieruchomości na kilkadziesiąt lat wstecz, a przy tym w organach prowadzonych jest jednocześnie wiele tego rodzaju spraw, co może częściowo tłumaczyć przekroczenie terminów ustawowych. Z urzędu jest również Sądowi wiadomym, że nadal utrzymująca się pandemia koronawirusa spowodowała utrudnienia w pracy organów, co także należało wziąć pod uwagę. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] kwietnia 1955 r. nr [...] – w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 złotych (pkt 3 sentencji), przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych (pkt 4 sentencji) oraz orzekł o zwrocie kosztów sądowych (pkt 5 sentencji), stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 202 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Koszty sądowe w niniejszej sprawie obejmują wpis w kwocie 100 złotych oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie 480 złotych. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.