I SAB/Wa 261/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P., L. P. i W. P. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do rozpoznania wniosku z [...] lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1960 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1960 r. nr [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii grzywnę w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz K. P., L. P. i W. P solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] września 2020 r. K.P., L. P. i W. P. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, dalej jako organ/Minister) postępowania w przedmiocie wniosku z [...] lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1960 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1960 r. nr [...], o odmowie przyznania użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. [...]. W skardze podniesiono, że pomimo wielokrotnych ponagleń oraz upływu ponad sześciu lat od złożenia wniosku organ nadal nie wydał decyzji w sprawie, czym w sposób rażący naruszono zasady postępowania administracyjnego. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwotach po 3.000 złotych oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że w postępowaniu podejmowane były czynności zmierzające do wydania decyzji, zaś na uwadze należy mieć fakt, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279) oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10 poz. 64) dotyczą decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że w postępowaniu występuje kilkuset uczestników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Zatem dla stwierdzenia, czy organ administracyjny pozostawał w "przewlekłości" nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Oceniając w tym kontekście sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez organ stwierdzić należy, że wykazuje ono cechy działania przewlekłego. Wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń administracyjnych wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...][...] lutego 2014 r. Pismem z [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało sprawę według właściwości Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii). Pismo to wpłynęło do organu [...] lipca 2014 r. Pierwsze czynności w sprawie została podjęte po upływie ponad pół roku, przy pismach z [...] marca 2015 r., kiedy Minister zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] oraz Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] o nadesłanie zaświadczenia z księgi wieczystej oraz akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, a także do skarżących o nadesłanie tytułu wykonawczego na podstawie którego poprzedniczka prawna skarżących F. B. nabyła spadek po W. B. Pismem z tego samego dnia organ poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał przewidywany termin zakończenia sprawy – [...] sierpnia 2015 r. Kolejna czynność w sprawie została podjęta po upływie niemal pół roku, tj. [...] października 2015r., kiedy organ zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru [...] o dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Dalsze czynności organ podjął przy piśmie z [...] listopada 2017 r., występując do Biura Geodezji i Katastru [...] o nadesłanie danych z ewidencji gruntów dla przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] stycznia 2018 r. Minister zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] o wgląd do akt ksiąg wieczystych. Przy piśmie z [...] marca 2018 r. organ poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał jako termin zakończenia postępowania [...] lipca 2018 r. Pismem z tego samego dnia zwrócił się także o dodatkową dokumentację do Archiwum Państwowego w [...] oraz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".[...] marca 2019 r. organ zwrócił się do skarżących o nadesłanie dokumentów potwierdzających następstwo prawne wnioskodawców po F. B. O kolejne dokumenty organ wystąpił przy pismach z [...] czerwca 2020r. Pismem z [...] października 2020 r. organ poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy – [...] listopada 2020 r., jest to ostatnia czynność w sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie rozstrzygnął sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, nie dotrzymał również żadnego z terminów wskazanych przez siebie w trybie art. 36 kpa, zaś zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie były do stron kierowane nieterminowo i nieregularnie. Uzasadnia to stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania. Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu okoliczności takie zaistniały w niniejszej sprawie. Zwłoka w załatwieniu sprawy ma charakter znaczny – wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do organu ponad sześć lat temu. Czynności w sprawie były podejmowane nieefektywnie i w wielomiesięcznych odstępach czasu, przy czym w okresie od [...] października 2015 r. a [...] listopada 2017 r. kolejne czynności w sprawie dzieli ponad dwa lata, zaś między [...] marca 2019 r. a [...] czerwca 2020 r. ponad rok. Z tych względów Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 ppsa wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 26/19). W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w kwocie 3.000 złotych. Ustalając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze ponad sześcioletni okres przekroczenia terminu na załatwienie sprawy, biorąc też pod uwagę skomplikowany charakter niniejszej sprawy. Wobec wymierzenia organowi grzywny w ocenie Sądu nakładanie na organ dodatkowych sankcji o charakterze finansowym miałoby nadmiernie represyjny charakter i mając to na uwadze oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa oraz stwierdził, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), wymierzył organowi grzywnę w kwocie 3.000 złotych (pkt 3 sentencji) i oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji). O kosztach w pkt 5 sentencji orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 202 § 2 w zw. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Wyrok uwzględnia art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.