II GSK 1062/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1040/23 w sprawie ze skargi M. w K. na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr LXVI/982/23 w przedmiocie zmiany nazwy oraz nadania statutu K. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Sejmiku Województwa Małopolskiego na rzecz M. w K. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1040/23, sprostowanym co do daty wydania uchwały postanowieniem tego Sądu z 8 stycznia 2024 r., po rozpoznaniu skargi M. w K.(dalej: M,, Izba) na uchwałę Nr LXVI/982/23 Sejmiku Województwa Małopolskiego (dalej: Sejmik, organ) z dnia 24 kwietnia 2023 r. w sprawie zmiany nazwy K. oraz nadania statutu K.- stwierdził nieważność § 14 ust. 3 załącznika do zaskarżonej Uchwały oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Izby. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wspomnianą Uchwałą Nr LXVI/982/23 Sejmiku (opubl. Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2023 r. poz. 3025, dalej: Uchwała), podjętą na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 z późn. zm.; dalej: u.s.w.) oraz art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 633 z późn. zm.; dalej: u.d.l.), nadano statut K. w brzmieniu załącznika do tej uchwały. Izba wywiodła do WSA skargę na Uchwałę w jej części co do § 2 w zw. z § 14 ust. 3 załącznika do Uchwały w zakresie, w jakim: (i) zastępuje stanowisko "Naczelnej Pielęgniarki" stanowiskiem "Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa" oraz (ii) rozszerza kompetencje osoby wykonującej zawód pielęgniarki lub położnej do sprawowania nadzoru nad opiekunami medycznymi i kapelanem szpitalnym – wnosząc o stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa w ww. części i zakresie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła uchwale naruszenie art. 49 i art. 50 u.d.l. oraz wydanych na ich podstawie: rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie konkursu) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami (Dz. U. z 2011 r. nr 151 poz. 896 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie kwalifikacji). Izba podnosiła, że źródłem jej interesu prawnego są ustawowe obowiązki samorządu pielęgniarskiego (art. 4 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych; opubl: Dz. U. Nr 174, poz. 1038 z późn. zm.; dalej: u.s.p.p.). Wskazywała, że w strukturze podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą stanowiska "naczelnej pielęgniarki" lub "przełożonej pielęgniarek" są obligatoryjne, a ich obsadzenie następować musi w drodze konkursu, którego tryb jest ściśle określony przepisami prawa, podobnie jak wymagania dla kandydatów. Przepisy prawa pozwalają oczywiście na powołanie także innych stanowisk w podmiocie leczniczym (obok), nie mogą one jednak zastępować stanowisk wymaganych ustawą. Uchwała zaś usuwa stanowisko "pielęgniarki naczelnej" i zastępuje je stanowiskiem "Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa", a w konsekwencji wyłącza M. z procedury konkursowej na ww. stanowisko. W odpowiedzi na skargę Sejmik wniósł o odrzucenie skargi (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.) lub jej oddalenie. Organ zakwestionował interes prawny Izby, niebędącej adresatem uchwały, Uchwała nie nadaje żadnych praw ani nie nakłada na Izbę żadnych obowiązków. Obowiązujące przepisy prawa nie dają organom samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych uprawnienia do współuczestniczenia w procesie kształtowania struktur organizacyjnych pomiotów leczniczych. Zgodnie z art. 42 i art. 23 u.d.l. podmiotami kształtującymi statut i regulamin organizacyjny są odpowiednio podmiot tworzący i kierownik jednostki. Według Sejmiku nie doszło do naruszenia żadnego przepisu, który dotyczy sytuacji prawnej skarżącej (nowy statut nie pozbawia jej żadnych praw, które wynikałyby z obowiązujących przepisów). Odnosząc się do zarzutów skargi, Sejmik wskazał, że dokonana na wniosek Dyrekcji Szpitala po pozytywnej opinii Rady Społecznej Szpitala zmiana nazwy stanowiska – która nie stanowi obejścia przepisów prawa – była podyktowana wolą zwiększenia i docenienia roli naczelnej pielęgniarki. Podkreślono przy tym, że zmiana nazwy stanowiska nie wyłącza możliwości przeprowadzenia konkursu na stanowisko Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa. W załączniku do rozporządzenia w sprawie kwalifikacji wymieniono stanowisko "zastępca kierownika do spraw pielęgniarstwa (położnictwa): podmiotu leczniczego, jednostki organizacyjnej przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, naczelna pielęgniarka, naczelna położna", a zatem prawodawca dopuścił trzy różne nazwy. Wymogi dla tych stanowisk są tożsame, a zadania realizowane przez Zastępcę Dyrektora ds. Pielęgniarstwa odpowiadają zadaniom realizowanym przez Naczelną Pielęgniarkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wskazał na art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), określający formy wyroku uwzględniającego skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, a także na art. 82 ust. 1 i ust. 5 u.s.w., określający kryterium kontroli uchwał organu samorządu województwa - kryterium zgodności z prawem. Podał przykładowe "kwalifikowane" naruszenia oraz zaznaczył, że zgodnie z art. 83 ust. 1 u.s.w., nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81 albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Sąd I instancji, odwołując się do art. 90 ust. 1 u.s.w. (każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego) i wyroku NSA z 21 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2818/18 przyjął, że uchwała w sprawie nadania statutu, wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 u.d.l. jest aktem prawa miejscowego i mają do niej zastosowanie opisane uwarunkowania kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem WSA Izba ma uwarunkowaną naruszeniem interesu prawnego legitymację do zaskarżenia Uchwały. Interes prawny, określony w art. 90 ust. 1 u.s.w., jest rozumiany szeroko i może być wywodzony nie tylko z norm prawa materialnego, ale także z norm o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Normy tego rodzaju statuują prawo do udziału w postępowaniu konkursowym dotyczącym stanowiska naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek przedstawiciela okręgowej rady pielęgniarek i położnych właściwej ze względu na siedzibę podmiotu leczniczego jako przewodniczącego komisji (§ 10 pkt 4 lit. a rozporządzenia w sprawie konkursu). Uchwała poprzez wprowadzenie stanowiska zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa zamiast stanowiska naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek – ingeruje we wspomniane prawo, tj. prawo przedstawiciela M. do udziału w charakterze przewodniczącego w procedurze wyłonienia osoby, która będzie nadzorować w szpitalu zadania z zakresu opieki pielęgniarskiej (w przypadku stanowiska zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa konkurs nie zawsze jest obligatoryjny, a ilekroć się odbywa – rola przedstawiciela skarżącej jest inna). Ingerencja ta implikuje naruszenie interesu prawnego Izby, którego ochrony może domagać się właśnie Izba, a nie naczelny organ samorządu pielęgniarek, gdyż jest związany z prawem (kompetencją), przypisanym do jednostki organizacyjnej samorządu zawodowego właściwej ze względu na siedzibę podmiotu leczniczego; w odniesieniu do K. jest to Izba. Za niezasadne uznał WSA również zarzuty odnoszące się do uchwały nr [...] M. z dnia 19 kwietnia 2023 r., gdyż powołany przez Sejmik art. 31 u.s.p.p. nie zawiera wyczerpującego wyliczenia kompetencji okręgowej rady, skoro ustawodawca posługuje się określeniem "w szczególności". Co do przyczyn zakwestionowania zapisu Uchwały, WSA wymienił stanowiska, na które zgodnie z art. 49 ust. 1 u.d.l. w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs, w tym m.in. na: 2) zastępcę kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem; 4) naczelną pielęgniarkę lub przełożoną pielęgniarek. Sposób przeprowadzania konkursu, o którym mowa w art. 49 ust. 1, skład oraz tryb i warunki powoływania i odwoływania komisji konkursowej, oraz ramowy regulamin przeprowadzania konkursu – określa rozporządzenie w sprawie konkursu. Skład komisji konkursowej jest zróżnicowany w zależności od stanowiska, którego dotyczy konkurs. W przypadku gdy postępowanie konkursowe dotyczy stanowiska naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek w skład komisji konkursowej wchodzi – w szczególności – przedstawiciel okręgowej rady pielęgniarek i położnych właściwej ze względu na siedzibę podmiotu leczniczego jako przewodniczący komisji (§ 10 pkt 4 lit. a) ww. rozporządzenia). Natomiast w postępowaniu konkursowym dotyczącym stanowiska zastępcy kierownika podmiotu leczniczego przedstawiciel okręgowej rady pielęgniarek i położnych właściwej ze względu na siedzibę podmiotu leczniczego także wchodzi w skład komisji konkursowej, ale nie pełni funkcji przewodniczącego komisji (ta funkcja jest zastrzeżona dla przedstawiciela podmiotu tworzącego – § 10 pkt 2 lit. a) i c). Sąd zgodził się z Izbą, że stanowiska wymienione w art. 49 ust. 1 u.d.l., w tym stanowisko naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek, mają w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą charakter obligatoryjny i muszą zostać uwzględnione w strukturze organizacyjnej szpitala. Nie jest dopuszczalne zastępowanie tych stanowisk innymi stanowiskami o takiej samej funkcji, zwłaszcza gdy wiąże się to z odmienną procedurą wyboru osób mających je zajmować. W statucie mogą być ustanowione określone stanowiska obok, ale nie zamiast tych, przewidzianych w ustawie. Przepis § 14 ust. 3 załącznika do Uchwały, który stanowi, że: "Zadania z zakresu opieki pielęgniarskiej, higieny szpitalnej, żywienia pacjentów, opiekunów medycznych oraz kapelana szpitalnego nadzoruje Zastępca Dyrektora ds. Pielęgniarstwa podległy bezpośrednio Dyrektorowi Szpitala" – w sposób istotny naruszał prawo (art. 49 ust. 1 pkt 4 u.d.l.). Zastąpienie stanowiska Naczelnej Pielęgniarki innym równorzędnym stanowiskiem prowadzi do obejścia przepisów ustawy oraz ww. rozporządzeń Ministra Zdrowia. Skoro bowiem przepisy wyższego rzędu wprowadzają w strukturze organizacyjnej podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą stanowisko naczelnej pielęgniarki, określając jednocześnie, iż stanowisko to obsadzane musi być w drodze konkursu, a zarazem określając niezbędne kwalifikacje zawodowe jakie spełniać musi osoba zajmująca to stanowisko, to za niedopuszczalne uznać należy, tworzenie w akcie niższego rzędu, jakim jest statut szpitala, równorzędnego stanowiska, które nie będzie podlegać wskazanym wyżej regulacjom. Wykreślenie ze statutu przewidzianego w ustawie stanowiska i zastąpienie go innym nieprzewidzianym w ustawie, któremu przypisane miałyby być te same obowiązki, jakie miała osoba na stanowisku naczelnej pielęgniarki wykracza poza zakres spraw, które mogą być regulowane w statucie. Takie rozwiązanie prowadzi do pozbawienia samorządu pielęgniarek ustawowych uprawnień związanych ze sprawowaniem pieczy nad wykonywaniem zawodu. Zdaniem Sądu, odmiennej interpretacji nie uzasadniała argumentacja organu, sformułowana w odpowiedzi na skargę i w późniejszych pismach procesowych, a w szczególności intencje organu – dążenie do podniesienia rangi zawodu pielęgniarki. Również rozstrzygającego znaczenia nie może mieć to, że w akcie rangi podustawowej (tj. w obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały rozporządzeniu w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami) występuje również określenie "zastępca kierownika do spraw pielęgniarstwa (położnictwa)", ani to, że obecnie są formułowane postulaty de lege ferenda co do zasadności ewentualnej zmiany ustawy, pozwalającej na zastępowanie stanowiska naczelnej pielęgniarki stanowiskiem zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa. Odnosząc się do zarzutu skargi, że w § 14 ust. 3 załącznika do Uchwały określony został zbyt szeroki zakres nadzoru – WSA uwzględnił dalej idący zarzut i uznał, że odnośny nadzór w ogóle nie mógł być przypisany do stanowiska zastępcy dyrektora. Nie znalazł podstaw do ustalenia, czy granice nadzoru, sprawowanego przez zastępcę dyrektora, zostały określone prawidłowo. Natomiast rozważania co do tego, jak potencjalnie powinny być ukształtowane kompetencje naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek, nie są na tym etapie dopuszczalne, ponieważ miałyby charakter hipotetyczny i odnosiłyby się do normy, której w zaskarżonej uchwale nie ma. Skargę kasacyjną wniósł Sejmik, zaskarżając w całości wyrok WSA. Zaskarżonemu orzeczeniu, I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi, podczas gdy Skarżąca nie posiada zdolności sądowej i procesowej, a zatem istniały podstawy do odrzucenia skargi; - art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 90 ust. 1 u.s.w. poprzez ich niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, podczas gdy interes prawny wnoszącego skargę na uchwałę nie został naruszony, a zatem istniały podstawy do jej odrzucenia; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i niepełne uzasadnienie niepozwalające na pełną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku- pominięcie w treści uzasadnienia analizy braku legitymacji po stronie Skarżącej do wniesienia skargi; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; - art. 90 ust. 1 u.s.w. w związku z art. 31 u.s.p.p. i Uchwałą nr [...] M. w K. z dnia 19 kwietnia 2023 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że M. w K. ma legitymację do występowania jako strona ze skargą na akt prawa miejscowego; - art. 90 ust. 1 u.s.w. w związku z art. 49 ust. 1 pkt 4 u.d.l. poprzez błędną ich wykładnię wskazującą na naruszenie interesu prawnego Izby, podczas gdy regulacje statutu K. w żaden sposób nie modyfikują praw i obowiązków M. Wskazując na powyższe naruszenia, wnosił Sejmik o: w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 189 p.p.s.a. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i odrzucenie skargi; względnie w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie, na wypadek uznania przez NSA, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Izba wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Obecni na rozprawie pełnomocnicy Stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga ta nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, opubl. podobnie, jak niżej cytowane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości NSA, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że Skarżący kasacyjnie Sejmik nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11; 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje organ, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego uznał, że interes prawny M. a nie Rady Naczelnej został naruszony zaskarżoną Uchwałą (s. 6-7 uzasadnienia wyroku). Do oceny stanowiska WSA nie był przydatny zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w ocenie NSA, zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, będącego wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, że Izba nie tylko, że posiadała legitymację do wystąpienia ze skargą na akt prawa miejscowego (tutaj: zaskarżonej Uchwały) wbrew treści art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 31 u.s.p.p. i uchwały nr [...] M. z 19 kwietnia 2023 r., ale i że regulacje skarżonej Uchwały naruszyły jej interes prawny, co stanowiło naruszenie art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 4 u.d.l. (pkt 2. petitum skargi kasacyjnej). Interpretacja powołanych uregulowań jak wywodził Sejmik, w jego opinii, skutkowałaby odrzuceniem skargi Izby przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 bądź pkt 5a p.p.s.a. (pkt 1. tiret pierwsze i drugie petitum skargi kasacyjnej). Ze stanowiskiem Sejmiku nie można się zgodzić, a należy podzielić argumentację Sądu I instancji. Nie było sporne uprawnienie Sejmiku do wydania uchwały nadającej statut szpitalowi, o czym stanowi art. 42 u.d.l., który w ust. 1 reguluje, że ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut, w tym: organy i strukturę organizacyjną podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji (ust. 2 pkt 4). Wymaga jednocześnie podkreślenia, że przepisy statutu nie mogą pomijać przepisów bezwzględnie obowiązujących, z uwagi na zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji (organy władzy publicznej działają na podstawie prawa). Zgodnie z art. 49 ust. 1 u.d.l. w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (a takim jest ww. Szpital) przeprowadza się konkurs na stanowisko, m.in.: 2) zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem; 4)naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek; 5) pielęgniarki oddziałowej. Przepis art. 49 u.d.l. w pozostałych ustępach określa ramy przeprowadzania konkursów i zatrudniania wyłonionych kandydatów na stanowiskach wymienionych w ust. 1, a w ust. 8 zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia, mającego określać: 1) sposób przeprowadzania konkursu, o którym mowa w ust. 1; 2) skład oraz tryb i warunki powoływania i odwoływania komisji konkursowej; 3) ramowy regulamin przeprowadzania konkursu, o którym mowa w ust. 1 - kierując się potrzebą zapewnienia przejrzystości procedury konkursowej. W oparciu o opisaną delegację zostało wydane przez Ministra Zdrowia rozporządzenie w sprawie konkursu, w którego § 10 określono skład poszczególnych komisji konkursowych: -w pkt 2 wskazano, że w przypadku gdy postępowanie konkursowe dotyczy stanowiska zastępcy kierownika podmiotu leczniczego w jej skład wchodzi m.in.: przedstawiciel okręgowej rady pielęgniarek i położnych właściwej ze względu na siedzibę podmiotu leczniczego (lit. c), - w pkt 4 uregulowano przypadek, gdy postępowanie konkursowe dotyczy stanowiska naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek, to w jej skład wchodzi m.in.: przedstawiciel okręgowej rady pielęgniarek i położnych właściwej ze względu na siedzibę podmiotu leczniczego jako przewodniczący komisji (lit. a), dwaj przedstawiciele okręgowej rady pielęgniarek i położnych właściwej ze względu na siedzibę podmiotu leczniczego (lit. e). Opisane przepisy są to przepisy bezwzględnie obowiązujące i wprowadzenie w statucie zapisów powodujących likwidację, określonego w art. 49 ust. 1 pkt 4 u.d.l., stanowiska naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek, obsadzanych po przeprowadzeniu konkursu i zastąpienie go stanowiskiem zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa, które może być obsadzone z pominięciem konkursu w przypadku, gdy kierownikiem/dyrektorem jest lekarz (art. 49 ust. 1 pkt 2 u.d.l. a contrario), zdaniem NSA prowadzi do pozbawienia samorządu pielęgniarek ustawowych uprawnień związanych ze sprawowaniem pieczy nad wykonywaniem zawodu, wprost wyrażonych w art. 2 ust. 1 u.s.p.p. Kompetencje te zostały doprecyzowane, m.in. w art. 4 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 u.s.p.p. w zw. z ust. 2 pkt 7 tego aktu, określających, że samorząd wykonuje swoje zadania (np. sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów – pkt 1; ustalanie standardów zawodowych i standardów kwalifikacji zawodowych obowiązujących na poszczególnych stanowiskach pracy – pkt 3; obrona godności zawodowej – pkt 6; reprezentowanie i ochrona zawodów – pkt 7), w szczególności poprzez m.in. przewodniczenie i uczestnictwo jego przedstawicieli w komisjach konkursowych na kierownicze stanowiska pielęgniarskie lub położnicze oraz na inne stanowiska kierownicze w podmiotach leczniczych, o ile odrębne przepisy przewidują taki obowiązek (art. 4 ust. 2 pkt 7 tego aktu, np. jak w rozważanym przypadku konkursu na stanowisko naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarki). Statutowa zmiana stanowisk, wyeliminowanie stanowiska z jednoczesnym wprowadzeniem nowego stanowiska, przejmującego kompetencje stanowiska zlikwidowanego, może być uznane za obejście prawa prowadzące do naruszenia ustawowych uprawnień samorządu pielęgniarek. Trzeba wyjaśnić, że przepis art. 49 ust. 1 pkt 4 u.d.l. sam nie narusza interesu samorządu pielęgniarek, ale w powiązaniu z § 10 rozporządzenia w sprawie konkursu i powołanymi wyżej przepisami ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych do takiego naruszenia może prowadzić. Należy zgodzić się ze Sądem I instancji oraz Skarżącym kasacyjnie Sejmikiem, że art. 49 ust. 1 pkt 2 u.d.l. przewiduje stanowisko zastępcy kierownika/dyrektora, ale nie można już podzielić opinii kasatora, że stanowiskiem tym można zastąpić stanowisko naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarki, do czego zmierzał właśnie zakwestionowany przez WSA zapis § 14 ust. 3 załącznika do Uchwały (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1060/10; 10 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 226/11; 27 sierpnia 2008 r. , sygn. akt II OSK 666/08). Wymaga zauważenia, że chociaż powołane wyroki zapadły pod rządami ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.), poprzedzającej ustawę o działalności leczniczej, to art. 44a ust. 1 wcześniejszego aktu był odpowiednikiem art. 49 ust. 1 u.d.l., a art. 11 regulował materię co obowiązujący art. 42 u.d.l. Dlatego zachowuje aktualność opinia NSA zaprezentowana w sprawie II OSK 666/08: "skoro art. 44a ustawy o z.o.z. wymaga, by stanowisko "naczelnej pielęgniarki" w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (poza wyjątkiem wskazanym w tym przepisie) obsadzane było w drodze konkursu, a osoba ta winna legitymować się określonych w taryfikatorze kwalifikacyjnym wykształceniem i stażem pracy, to wykreślenie ze statutu tego stanowiska i zastąpienie go innym, nieprzewidzianym w przepisach, któremu przypisane by miały być te same obowiązki i uprawnienia, jakie miała osoba zatrudniona na stanowisku naczelnej pielęgniarki w oczywisty sposób narusza obowiązujące przepisy i wykracza poza zakres spraw, które mogą być określone w statucie" (por. też wyrok NSA z 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 119/10). Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 4 u.d.l., gdyż Izba wykazała naruszenie jej interesu prawnego, wynikającego z zadań samorządu pielęgniarskiego sprawującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu, także poprzez uczestnictwo i przewodniczenie komisji konkursowej przez członków tego samorządu na stanowisko naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek, jak i później nad wykonywaniem obowiązków przez powołanych na to stanowisko członków samorządu. Tym samym nietrafny okazał się zarzut naruszenia przez WSA art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 31 u.s.p.p., gdyż skarżący kasacyjnie Sejmik uważał, że zdolność sądową posiada jedynie Naczelna Rada. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl art. 2 ust. 2 u.s.p.p. samorząd zawodowy pielęgniarek i położnych jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko przepisom prawa, a zgodnie z ust. 4 jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są: 1) Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych, zwana dalej "Naczelną Izbą"; 2) okręgowe izby pielęgniarek i położnych, zwane dalej "okręgowymi izbami". Ustawodawca wyposażył więc także Izbę w podmiotowość prawną i samodzielność organizacyjną. Na mocy art. 7 ust. 2 u.s.p.p. okręgową izbę tworzą pielęgniarki i położne wpisane do rejestru pielęgniarek i położnych prowadzonego przez okręgową radę. Z kolei w myśl art. 31 u.s.p.p. okręgowa rada kieruje działalnością okręgowej izby i wykonuje zadania samorządu na obszarze działania izby. Co istotne, na mocy § 10 pkt 4 rozporządzenia w sprawie konkursu, w przypadku gdy postępowanie konkursowe dotyczy stanowiska naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek, w skład komisji wchodzą: przedstawiciel okręgowej rady pielęgniarek i położnych właściwej ze względu na siedzibę podmiotu leczniczego jako przewodniczący komisji (lit. a) oraz dwaj przedstawiciele okręgowej rady pielęgniarek i położnych właściwej ze względu na siedzibę podmiotu leczniczego (lit. e). Zatem w komisji konkursowej zasiadają przedstawiciele okręgowej rady pielęgniarek i położnych, właściwej ze względu na siedzibę podmiotu leczniczego, a nie – Naczelnej Rady. Jest to więc kompetencja przypisana okręgowej radzie pielęgniarek i położnych. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Wobec powyższego, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając od Skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kwoty 360 zł, z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną i uczestnictwa w rozprawie przed NSA przez pełnomocnika, który reprezentował Izbę przez Sądem I instancji.