II GSK 1215/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2829/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 stycznia 2023 r. nr BP.501.292.2022.2152.WA7.345940 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w likwidacji w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2023r., sygn. akt VI SA/Wa 2829/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący Dz.U.2026.143 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., obecnie A. Sp. z o.o. w likwidacji w W. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD", "organ") z 11 stycznia 2023r. nr, BP.501.292.2022. 2152.WA7.345940 w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za naruszenie Ip. 1.1 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021r., poz. 919 ze zm., dalej: "u.t.d."). W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść orzeczenia tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 75 § 1, art. 76 § 1,2 i 3 k.p.a. przez: - brak wszechstronnego rozważenia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, w tym z protokołu kontroli nr 1408 oraz odczytu z e-paragonu, i wyprowadzenie z nich wniosku, który z tych dowodów bezpośrednio nie wynikał, że zatrzymany w dniu 25 sierpnia 2021r. kierowca w chwili kontroli realizował przewóz na rzecz i w imieniu ukaranego przedsiębiorcy, a nie na własne ryzyko lub ryzyko innego podmiotu, przy jednoczesnym pominięciu w całości wyjaśnień strony oraz faktu, że pojazd nie posiadał oznaczeń przedsiębiorcy, nie był przez niego zgłoszony do licencji i udostępniony zatrzymanemu kierowcy, kierowca nie był uprawniony do skorzystania z konta aplikacji przedsiębiorcy, a zapłata za przewóz odbyła się gotówką, co świadczyło o realizacji zlecenia samowolnie przez zatrzymanego kierowcę bez wiedzy i zgody przedsiębiorcy oraz uzyskania dostępu do aplikacji zleceń od innego podmiotu albo bezprawnie, - brak przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, w tym dowodu z przesłuchania zatrzymanego kierowcy – D. S. pomimo, że nie były znane okoliczności realizacji przewozu w chwili kontroli, w tym nie było wiadomo skąd kierowca uzyskał dostęp do zleceń i czy uzyskał go legalnie oraz czy kierowca pobrał zlecenie z aplikacji - w imieniu przedsiębiorcy czy w imieniu i na rzecz innego podmiotu, który bezprawnie udostępnił mu dane do logowania, a także brak było wiedzy czy kierowca posługiwał się językiem polskim i zrozumiał przyczyny kontroli i pouczenia kontrolującego oraz treść protokołu kontroli, tym bardziej, że informacje nie wynikały bezpośrednio z treści protokołu kontroli oraz innych dowodów zgromadzonych w sprawie a organ wywiódł je jedynie na podstawie przyjętego domniemania, któremu skarżąca w swoich wyjaśnieniach zaprzeczyła, - nieprawidłowe uznanie, że protokół kontroli nr 1408 mógł stanowić bezpośredni dowód na okoliczności istotne dla sprawy w sytuacji, gdy treść w nim zawarta została umieszczona przez funkcjonariusza a potwierdzona przez osobę, która nie była narodowości polskiej i mogła nie posługiwać się językiem polskim w stopniu umożliwiającym jej zrozumienie pouczeń i potwierdzenie faktów, jakie zostały w tym dokumencie zawarte co powoduje, że dokument ten mógł mieć jedynie walor notatki służbowej i nie spełniał cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. oraz nie mógł w tym przypadku stanowić bezpośredniego źródła dowodowego dla ustalenia okoliczności działania zatrzymanej osoby na rzecz przedsiębiorcy, - zastąpienie obowiązku przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, dowodami pośrednimi w celu ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy pomimo, że nie wszystkie okoliczności były jasne i wynikały z dokumentów, istniała możliwość przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, a dowód pośredni w postaci protokołu kontroli, dotknięty był wadami. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w wyniku braku prawidłowej analizy, rozważenia i zastosowania ww. przepisu w stanie faktycznym sprawy i niezastosowania odstąpienia od ukarania przedsiębiorcy pomimo, że zdarzenia i okoliczności ujawnione w materiale dowodowym wskazywały na brak wpływu przedsiębiorcy na zachowanie kierowcy w postaci nieokazania posiadanego dokumentu, co uzasadniało, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności których podmiot nie mógł przewidzieć. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wyznaczenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. w tej mierze np.: wyroki NSA z: 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2077/10; 26 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1925/12; 17 września 2014r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Wojewódzki Sąd Administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. podobnie, jak i zarzucanemu naruszeniu art. 151 p.p.s.a., powinno towarzyszyć konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazane ich naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miałoby polegać na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Dodać też należy, że powołane art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez Sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025r., sygn. akt I OSK 1326/24, CBOSA). Istotnym jest przy tym również wskazanie, że skoro Sąd I instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a., a więc nie mógł ich naruszyć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie WSA w Warszawie dokonał kontroli legalności działalności administracji publicznej w sposób w pełni odpowiadający standardom ujętym w art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a. Regulacje zawarte w art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a. to przepisy ogólne o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg i stosują środki określone w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w orzeczeniu NSA z 18 kwietnia 2024r., sygn. akt I GSK 1366/20, iż przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, że naruszenie powyższych regulacji ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1636/11; 7 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 745/11; 19 maja 2016r., sygn. akt I OSK 240/15). Opisane sytuacje w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, której wynikiem było oddalenie skargi. Zarzut naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 75 § 1, art. 76 § 1, 2 i 3 k.p.a., również należy uznać za niezasadny. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że organy dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu z protokołu kontroli oraz nie przeprowadziły dowodu bezpośredniego w postaci przesłuchania zatrzymanego kierowcy. Według skarżącej, protokół nie powinien stanowić dowodu bezpośredniego w sprawie, ponieważ, nie wskazuje na fakt braku wyposażenia kierowcy w licencję przez skarżącą, a dokument został potwierdzony przez kierowcę, który mógł nie posługiwać się językiem polskim w stopniu wystarczającym na zrozumienie jego treści. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie podważyła prawidłowości protokołu kontroli, który zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, jest uznawany za dokument urzędowy. Należy zaznaczyć, iż utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają jedynie przebieg tych czynności oraz poczynione w ich toku ustalenia faktyczne. Walor protokołu kontroli, jako dowodu, wyraża się w tym, że skoro jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia odzwierciedlenie w jego treści - i to niemal na bieżąco nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych to również, jeżeli nie przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto - co najistotniejsze - ich utrwalenie we wskazany sposób. W związku z powyższym to właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (zob. np. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2021r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019r., sygn. akt II GSK 1944/17, 18 grudnia 2024r., sygn. akt II GSK 2087/21). Wynika z niego, że kierowca skontrolowanego pojazdu wykonywał przewóz w imieniu skarżącej. Z paragonu udostępnionego przez pasażera z jego telefonu wynikało, że dostawcą spornej usługi jest skarżąca. Na paragonie widnieją dane skarżącej i dane pojazdu, którym wykonano sporną usługę (tj. WPI7613F). Skarżąca nie wykazała, że nie wystawiła paragonu o ww. numerze (tj. 2813), albo że w prowadzonej przez nią ewidencji paragon o tym numerze dokumentuje inną usługę, niż wykonaną w dniu 25 sierpnia 2021r. pojazdem o nr rej WPI7613F przez kierowcę. Czynności kontrolne nie są elementem postępowania administracyjnego, a ich przeprowadzenie z udziałem pracownika strony, niewładającego dostatecznie językiem polskim, nie wymaga zapewnienia tłumacza, gdyż ustawodawca nie wprowadza takiego wymogu (zob. wyrok NSA 18 czerwca 2024r., sygn. akt II GSK 603/21). W niniejszej sprawie, kierowca zatrzymanego do kontroli pojazdu wykonując sporny w sprawie przewóz, uczestniczył w czynnościach kontrolnych. Ponadto, z treści protokołu kontroli nie wynika, by zaistniały trudności w porozumieniu się z kierowcą, a kierowca ww. protokół podpisał. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że zgodnie z art. 4 ustawy z 7 października 1999r. o języku polskim (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024r., poz. 1556) język polski jest językiem urzędowym: 1) konstytucyjnych organów państwa; 2) organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne; 3) terenowych organów administracji publicznej; 4) instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych; 5) organów, instytucji i urzędów podległych organom wymienionym w pkt 1 i pkt 3, powołanych w celu realizacji zadań tych organów, a także organów państwowych osób prawnych w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne; 6) organów samorządu innego niż samorząd terytorialny oraz organów organizacji społecznych, zawodowych, spółdzielczych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. W świetle art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy, podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom, o których mowa w art. 4. Zatem, kontrolujący nie jest zobowiązany do powoływania tłumacza podczas kontroli pojazdu prowadzonego przez obcojęzycznego kierowcę. Natomiast przedsiębiorcę, na rzecz którego wykonywany jest przewóz, obciążają ewentualne negatywne skutki nieznajomości przez zatrudnionego kierowcę języka kraju, na terytorium którego dokonuje przewozu. (zob. wyroki NSA z: 10 maja 2016r., sygn. akt II GSK 2634/14 oraz 18 czerwca 2024r., sygn. akt II GSK 603/21). Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można uznać, że organy dokonały dowolnej oceny dowodów oraz nie przeprowadziły w sposób dokładny postępowania wyjaśniającego. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie dowodowe nie było obarczone wadą. Należy podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015r., sygn. akt I GSK 830/13). Wobec zatem ustalenia przez organ, na podstawie treści protokołu kontroli, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze charakter odpowiedzialności administracyjnej, organ nie miał podstaw do dalszego prowadzenia czynności dowodowych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026r., poz. 118), z tym jednak zastrzeżeniem, że skorzystano z uprawnienia, o którym stanowi art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym zasądzono na rzecz organu 75 % stawki minimalnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji.