II GSK 1219/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Ch. P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 8190/22 w sprawie ze skargi C. Ch. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r. nr KOC/4825/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. M. O. P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2023 r. oddalił skargę C. C. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 5 października 2022 r., na podstawie art. 127 w związku z 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, dalej: "u.d.p.") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 4 lipca 2022 r., w przedmiocie wymierzenia C. C. P. sp. z o.o. w W. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. N. w rejonie nr [...] w dniach od 1 do 31 marca 2022 r. poprzez umieszczenie w nim reklam i ustalenia kary pieniężnej w wysokości 1 821,25 zł. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ podniósł, iż zajęcie pasa drogowego stwierdziła kontrola przeprowadzona przez zarządcę drogi w dniu 1 marca 2022 r. oraz kolejne kontrole przeprowadzane w dniach 2-4, 6-9, 11-12, 14-18, 20-26 oraz 28-31 marca 2022 r., czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna oraz stosowne protokoły z dokonanej kontroli. W ocenie SKO, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego, a domaganie się dowodów posadowienia reklamy w pasie drogowym za każdy dzień, za który nałożono karę, jest niedorzeczne, gdyż trudno racjonalnie uznać, że była ona jednego dnia usuwana, a po kilku dniach ponownie umieszczana. Zdaniem Kolegium, przy wymierzaniu wysokości kary słusznie uwzględniono powierzchnię "ramki" urządzenia oraz niewadliwe było stanowisko zarządcy drogi o braku przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do uznania, że nośnik reklamowy zajął pas drogowy oraz w jakich dniach zajęcie to miało miejsce. W ocenie Sądu, położenie urządzenia reklamowego odwzorowane na mapie sporządzonej przez geodetę uprawnionego, jednoznacznie wskazuje na zamieszczenie reklamy nad pasem drogowym, określa też powierzchnię zajęcia pasa drogowego. Ponadto zdaniem Sądu, znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dowody: protokół kontroli pasa drogowego, karty kontroli pasa drogowego oraz wydrukowane i będące na płycie CD zdjęcia, potwierdzają przeprowadzenie kontroli pasa drogowego na przedmiotowym odcinku w dniach w nich wyszczególnionych. WSA stwierdził, iż organ prawidłowo, zgodnie z doświadczeniem życiowym, przyjął, że w dniach pomiędzy przeprowadzonymi kontrolami przedmiotowego pasa drogowego w spornym miejscu pozostawał nośnik reklamowy oraz umieszczona w nim reklama. Sąd pierwszej instancji uznał równie, że organ prawidłowo objął ramę nośnika przy wyznaczeniu powierzchni reklamy, a kara pieniężna została prawidłowo wyliczona, w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem stawek wynikających z uchwały Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. Nr XXXI/666/2004. Według WSA, organ słusznie uznał, że zastosowania art. 189f k.p.a., czyli poprzestanie na samym pouczeniu nie odniosłoby skutku. W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz.143, dalej: "p.p.s.a."). Skarżąca nie zgadzając się z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń popełnionych przez organy administracji w sferze gromadzenia dowodów i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany na etapie postępowania administracyjnego był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. N. [...] w W. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego, podczas gdy w sprawie nie został ujawniony ani jeden dokument geodezyjny sporządzony przez biegłego geodetę (opinia biegłego lub mapa prawna), który przedstawiałby: (i) granice pasa drogowego oraz (ii) umiejscowienie nośnika reklamowego względem tych granic; przy czym powyższe uchybienie skutkowało błędnym ustaleniem, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym, a w konsekwencji utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji; 2. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń popełnionych przez organy administracji w sferze gromadzenia dowodów i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany na etapie postępowania administracyjnego był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. N. [...] w W. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego, podczas gdy organy nie przedstawiły żadnych dowodów świadczących o umiejscowieniu nośnika w powyższej lokalizacji pomiędzy dniami przeprowadzenia kontroli, zaś wyrażone na podstawie "doświadczenia życiowego" odmienne przekonanie Sądu I instancji samo w sobie nie uzasadnia obciążenia skarżącej sankcją w postaci kary pieniężnej; przy czym powyższe uchybienie skutkowało błędnym ustaleniem, że nośnik reklamowy znajdował w powyższej lokalizacji w okresach pomiędzy dniami kontroli, a w konsekwencji utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji; 3. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącej - sześciu opinii S. G. P. (z 20 września 2019 r., 2 lipca 2020 r., 16 września 2020 r., 19 marca 2021 r., 11 stycznia 2022 r. i 17 stycznia 2022 r.) i jednej opinii geodety Inżynier A. B., podczas gdy Sąd I instancji powinien był dopuścić ww. dowody jako niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (przedstawiające metodykę wydzielania granic pasa drogowego uwzględniającą każdorazowo kubaturę budynku, sporządzone przez geodetów) i nie powodujące nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, natomiast niedopuszczenie ww. dowodów doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia granic pasa drogowego; 4. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez zaaprobowanie poglądu organów administracji odnośnie do przebiegu pasa drogowego i stwierdzenie, że żadne wystające elementy architektoniczne budowli (takie jak gzymsy, schodki, balkony itp.) nie zmieniają przebiegu pasa drogowego (str. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy z przedłożonych przez skarżącą opinii specjalistów: S. G. P. oraz inż. A. B. (geodety ustanowionej biegłym sądowym przy Sądzie Okręgowym w Warszawie w zakresie geodezji i kartografii) wynika jednoznacznie, że wystające elementy fasady budynku za każdym razem kształtują przebieg granicy pasa drogowego, co skutkowało nieprawidłowym wyznaczeniem granic pasa drogowego a za tym błędnym stwierdzeniem, że doszło do jego zajęcia; 5. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym zważywszy na jego położenie względem jezdni ul. N. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym, w sytuacji gdy nośnik ten był usytuowany poza granicami pasa drogowego; 6. Konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez Organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy decyzja Organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji powinny były zostać uchylone. Wobec powyższych zarzutów, skarżąca wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji Organów I i II instancji lub ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. skarżąca wniosła o zasądzenie od Organu II instancji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stwierdził, że decyzja jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego ul. N. w rejonie nr [...] w dniach od 1 do 31 marca 2022 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego o powierzchni 2,35 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 1 821,25 zł. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych realizuje, między innymi, ten cel polityki ustawodawcy, który – jak wynika z art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 tej ustawy – wyraża się ochronie pasa drogowego oraz w ścisłym reglamentowaniu możliwości jego zajęcia. Stąd też, tworząc warunki, od spełnienia których w ogóle dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne, niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawodawca generalnie uzależnił zajęcie pasa drogowego na te "inne cele" od zezwolenia zarządcy drogi, którego walor prawny wyraża się w tym, że na warunkach nim określonych stanowi ono tytuł prawny upoważniający określony podmiot do zajęcia oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg, co siłą rzeczy podważa zasadność argumentacji zmierzającej, najogólniej rzecz ujmując, do wykazania, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego miałoby nie wymagać zgody zarządcy drogi, jeżeli – jak podnosi strona (s. 10 skargi kasacyjnej) –"[...] nośnik, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy fotografie, zlokalizowany jest w miejscu, w którym nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla obiektów i osób poruszających się po pasie drogowym". Tezie tego rodzaju sprzeciwia się bowiem jednoznaczny w swej treści przepis art. 39 ust. 3 przywołanej ustawy, z którego wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym, między innymi, reklam może nastąpić w szczególnie uzasadnionych wypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (z zastrzeżeniem, niemających zastosowania w sprawie wyjątków, o których mowa w ust. 7, ust. 7a art. 39 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c), z którego również wynika (pkt 2), że właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a, który ustanawia wymagania dla reklamy emitującej światło. Wobec funkcji pasa drogowego, jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 u.d.p.) oraz prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia, akcentuje się więc jego szczególny status publicznoprawny (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10), co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może natomiast – jak wyjątek od zasady – nastąpić na warunkach określonych w ust. 3 art. 39 przywołanej ustawy, a mianowicie wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, o ile zaktualizuje się określona tym przepisem prawa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przedstawione uwagi wprowadzające nie są bez znaczenia dla wniosku, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem kontrolowanego wyroku. Operując – co trzeba podkreślić – w jej granicach, wobec treści art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. – który stanowił podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy i określał tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia – za uprawniony trzeba uznać wniosek, że przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie i skutecznie nie podważone przez stronę – o czym mowa dalej – ustalenia stanu faktycznego – a mianowicie, zajmowanie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. N. w rejonie [...], poprzez umieszczenie w nim w dniach od 1 do 31 marca nośnika reklamowego o pow. 2,35 m2 uzasadniały, aby obrazujące je zachowanie (działanie) kwalifikować jako delikt, o którym jest mowa w przywołanym przepisie prawa, a co więcej, aby zachowanie to przypisać stronie skarżącej. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do tego wniosku podnieść, że na gruncie art. 40 ust. 12 przywołanej ustawy prawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumianego, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11), co oznacza, że stanowi to podlegający ustaleniu fakt. W tym też kontekście trzeba podnieść, że przywołane powyżej fakty o prawnie istotnym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (pkt 1. – pkt 3. petitum skargi kasacyjnej). Nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało – czy też mogło mieć – istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na stanowisko podważające zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania istnienia daleko idących deficytów ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie, których źródłem miałby być brak dokumentu geodezyjnego sporządzonego przez biegłego geodetę – co miałoby się odnosić do opinii biegłego lub mapy prawnej – który przedstawiałby granice pasa drogowego oraz umiejscowienie nośnika reklamowego względem tych granic, jak również brak przedstawienia miarodajnych dowodów na okoliczność zajęcia pasa drogowego w lokalizacji, w sposób oraz w okresie wskazanym w kontrolowanej decyzji – zwłaszcza, że odwołanie się do argumentu z "doświadczenia życiowego" nie mogło być wystarczające dla przypisania stronie naruszenia oraz dla nałożenia kary pieniężnej – a także oddalenie przez Sąd I instancji wniosków dowodowych skarżącej z opinii S. G. P. oraz opinii geodety inżynier A. B. – co miałoby prowadzić do wniosku o naruszeniu przez ten Sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. – trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku strony, zebrane w sprawie dowody, a mianowicie, sporządzony w rozpatrywanej sprawie protokół z kontroli pasa drogowego, karta kontroli zajęcia pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, wydruk z mapy zasadniczej, były wystarczające dla ustalenia istotnych w sprawie faktów, a co za tym idzie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego ul N. w rejonie numeru [...] w dniach od 1 do 30 marca 2022 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego o powierzchni 2,35 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. W opozycji do stanowiska podważającego prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń z pozycji argumentu o braku zupełności i kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a mianowicie braku dowodu z dokumentu geodezyjnego sporządzonego przez biegłego geodetę – co miałoby się odnosić do opinii biegłego lub mapy prawnej – trzeba stwierdzić, że wskazywane przez stronę źródła dowodowe nie mają charakteru specjalnego – wręcz zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Z punktu widzenia celu i przedmiotu postępowania w rozpatrywanej sprawie za uzasadniony trzeba bowiem uznać wniosek, że wymienione powyżej dowody – w tym zwłaszcza protokół kontroli pasa drogowego wraz z kartą kontroli zajęcia pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna oraz wydruk z mapy zasadniczej, wyrys z mapy ewidencyjnej i wypis z ewidencji gruntów były wystarczające dla ustalenia punktów osnowy geodezyjnej działki ewidencyjnej, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Wbrew bowiem stanowisku strony skarżącej (s. 6 – 7 skargi kasacyjnej), określone rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 24 – 26) standardy mają inne cele, a wykonywanie opracowań w reżimie przewidzianym tym rozporządzeniem każdorazowo zależy od okoliczności sprawy – określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak również § 24 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2020 r. (§ 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), z których wynika, że mapy do celów prawnych sporządza się na potrzeby podziałów nieruchomości oraz typowych postępowań sądowych i administracyjnych. Chodzi, między innymi, o postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest – co do zasady – sporządzenie mapy do celów prawnych, albowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego jest przedmiotem ustaleń przeprowadzanych przez organ administracji w toku postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których jest mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 – "Prace geodezyjne i kartograficzne"). Zwłaszcza, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza więc – co w korespondencji do powyższego i zarazem w opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba podkreślić – stosowanie formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego, a mianowicie dowodu z mapy prawnej, co stanowiło już przedmiot rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w szeregu orzeczeń zapadłych na gruncie tożsamych lub zbieżnych stanów faktycznych oraz tożsamego stanu prawnego (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1944/22, II GSK 1454/22 i II GSK 1809/22; 13 czerwca 2023 r. w sprawach II GSK 1271/21 i II GSK 1165/21; 16 maja 2023 r., sygn. akt 1388/21; 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21). Podkreślając, że przedstawionemu podejściu nie sprzeciwia się możliwość dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), albowiem jest to uzależnione od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego, trzeba stwierdzić, że okoliczności tego rodzaju nie występowały jednak w rozpatrywanej sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił dostateczną podstawę ustalenia, że nośnik reklamowy (oraz reklama) został usytuowany na elewacji budynku wysuniętej w stosunku do przyziemia budynku (granicy pasa drogowego), a więc w pasie drogowych – w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Wobec korespondujących ze sobą dowodów z protokołu kontroli pasa drogowego, karty z zajęcia pasa drogowego, dokumentacji fotograficznej, wydruku z mapy zasadniczej, wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z ewidencji gruntów (działka nr [...] jest oznaczona jako "dr" i opisana, jako drogi), trzeba stwierdzić, że dowody te były wystarczające dla ustalenia punktów osnowy geodezyjnej działki ewidencyjnej, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. W relacji do granic przestrzennych pasa drogowego wyznaczonych liniami granicznymi gruntu oraz przestrzeni nad i pod tym gruntem (zob. art. 4 pkt 1 oraz pkt 2 u.d.p., który odpowiednio definiuje dla potrzeb stosowania tej ustawy pojęcia "pasa drogowego" oraz "drogi") za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że nośnik reklamowy (wraz z reklamą) usytuowany na elewacji budynku znajdował się w przestrzeni działki nr [...] (nad chodnikiem), w granicy której znajduje się przyziemie tego budynku, co siłą rzeczy powodowało, że zbędne było prowadzenie sugerowanych przez stronę dalszych ustaleń odnośnie do innych jeszcze elementów kształtujących fasadę budynku i nie pozostaje bez wpływu na wniosek – który tym samym podważa również zasadność zarzutu naruszenia art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. (pkt 4. petitum skargi kasacyjnej) zwłaszcza, że zarzut oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. nie może służyć podważaniu prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy, o czym mowa jeszcze w dalszej części uzasadnienia – że brak jest podstaw, aby twierdzić, że nieprzeprowadzenie oferowanych przez stronę dowodów z opinii S. G. P. oraz geodety Inżynier A. B. miałoby prowadzić do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie jest również tak, że w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono – jak podnosi strona skarżąca – prawidłowych ustaleń odnośnie do czasu zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim w dniach od 1 do 31 marca 2022 r. nośnika reklamowego o powierzchni 2,35 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Czas trwania przypisanego stronie naruszenia prawa stanowił konsekwencję ustaleń czynności kontrolnych zobrazowanych w protokole kontroli pasa drogowego oraz w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego, które uzasadniały przyjęcie – zwłaszcza, gdy odwołać się w tej mierze właśnie do argumentu z doświadczenia życiowego – że utrzymywanie stanu zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego (wraz z reklamą) bez zgody zarządcy drogi istniało w okresie wskazanym w decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji, którego datę początkową oraz datę końcową wyznaczały daty przeprowadzenia wymienionych kontroli pasa drogowego. Zwłaszcza, gdy ponownie podkreślić w tym kontekście, że operowanie przez ustawodawcę na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. pojęciem "zajęcia pasa drogowego" jest rozumiana właśnie, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, to jest zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11), co stanowi podlegający ustaleniu fakt. Przeprowadzonym w tym przedmiocie ustaleniom skarga kasacyjna nie przeciwstawia jednak żadnych argumentów, które ustalenia te mogłyby skutecznie podważyć. Nie wskazuje bowiem żadnych okoliczności, z których miałoby wynikać, że na przykład po dniu 4 marca 2022 r. a przed 6 marca 2022 r., czy też na przykład po dniu 18 marca 2022 r. a przed 20 marca 2022 r. sporny nośnik reklamowy miałby być zdemontowany na stałe lub zdemontowany na klika dni i zainstalowany ponownie. Deficyty stanowiska strony skarżącej w tym zakresie prowadzą do wniosku, że nie może być ono uznane za zasadne, a co za tym idzie skuteczne. Odpowiadając natomiast na zarzut błędnej wykładni art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. (pkt 5. petitum skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić, że nie może odnieść on skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą, co jest aż nadto oczywiste w świetle przyjmowanego w orzecznictwie rozumienia błędu wykładni oraz koniecznych wymogów, którym powinien czynić zadość zarzut błędnej wykładni prawa (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15). Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi, słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe. Wobec tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przepisy prawa, których naruszenie przez ich błędną wykładnię zarzuca skarga kasacyjna, stanowiły przedmiot egzegezy prawniczej oraz jakichkolwiek innych zabiegów interpretacyjnych, w rezultacie których miałby zostać wyrażony pogląd kwestionowany przez stronę skarżącą – zwłaszcza, że Sąd I instancji jedynie przywołał art. 4 pkt 1 oraz art. 40 ust. 12 u.d.p. – trzeba stwierdzić, że – oraz niezależnie od innych jeszcze deficytów konstrukcyjnych tego zarzutu kasacyjnego – na jego gruncie strona podjęła polemikę z poglądem nieistniejącym, co prowadzi do wniosku o braku jego skuteczności. Jeżeli natomiast przyjąć – odwołując się w tej mierze do argumentu, że falsa demonstratio non nocet, któremu nie sprzeciwia się zasada dyspozycyjności obowiązująca w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną – że wobec konstrukcji tego zarzutu kasacyjnego – na gruncie którego strona podnosi, że błędnie stwierdzono, że doszło do zajęcia pasa drogowego – że rzeczywista istota stawianej kwestii spornej odnosi się do niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, należałoby jednak stwierdzić, że również tak zrekonstruowany zarzut nie jest uzasadniony. Wobec argumentów przedstawionych w odpowiedzi na zarzuty adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. – o których była mowa na wstępie – z całą pewnością nie mógłby być uznany za zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 wymienionej ustawy, co trzeba również odnieść – o czym była powyżej – do zarzutu z pkt 4. petitum skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, że – i podkreślając przy tym, że wymagałby on (gdyby został prawidłowo skonstruowany oraz uzasadniony) wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu) – jego (ich) ocena mogłaby być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały – tak jak w rozpatrywanej sprawie – skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22). Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może odnieść również zarzut z pkt 6. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. Z tego mianowicie powodu, że wymienione przepisy prawa, jako tzw. przepisy wynikowe, nie mogły stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia: 11 września 2020 r., sygn. akt II GSK 2989/17, 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17; 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10). W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.