II GSK 1260/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4009/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr BP.501.151.2022.2058.WA7.389639 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w likwidacji w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2023r., sygn. akt VI SA/Wa 4009/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący Dz.U.2026.143 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., obecnie A. Sp. z o.o. w likwidacji w W. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD", "organ") z 7 kwietnia 2023r. nr, BP.501.151.2022. 2158.WA7.389639 w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 12.000 za naruszenie lp. 1.1 oraz 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2201, dalej: "u.t.d."). W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść orzeczenia tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 75 § 1 oraz art. 76 § 1,2 i 3 k.p.a. przez: - dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w wyniku pominięcia części wyjaśnień skarżącej oraz wyprowadzenia z protokołu kontroli nr 1244/21 daleko idącego dowolnego wniosku, który z tego dokumentu bezpośrednio nie wynikał, że w dniu 26 lipca 2021r. zatrzymany do kontroli kierowca realizował przewóz w imieniu i na rzecz skarżącego przedsiębiorcy, a nie na własne ryzyko lub bezprawnie, przy pominięciu faktu, że przedsiębiorca nie miał wiedzy o realizacji zlecenia przewozu przez wskazanego kierowcę, ten nie był uprawniony do skorzystania z konta w aplikacji przedsiębiorcy w chwili zatrzymania, pojazd nie był przez niego dopuszczony do użytku w jego imieniu, a zapłata za przewóz odbyła się gotówką i kwota pobrana nie była tożsamą ze wskazaną na e-paragonie, co świadczyło o zawarciu samowolnej i bezpośredniej, bądź bezprawnej umowy z pasażerem przez kierowcę, bez wiedzy, zgody i uzyskania dochodu z tego przewozu przez ukaranego przedsiębiorcę, - braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania zatrzymanego do kontroli kierowcy – S. A. w celu wyjaśnienia spornych kwestii: czy kierowca w chwili kontroli, realizował przewóz w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy oraz czy posługiwał się językiem polskim i zrozumiał pouczenia i treść protokołu kontroli, gdy te informacje nie wynikały bezpośrednio z protokołu kontroli oraz innych dowodów zgromadzonych w sprawie, a organ ustalił je jedynie na podstawie domysłów i domniemań, którym skarżąca zaprzeczyła w swoich wyjaśnieniach, - nieprawidłowego uznania, że protokół kontroli nr 1244/21 mógł stanowić bezpośredni dowód na okoliczności w nim stwierdzone w sytuacji, gdy treść w nim zawarta została potwierdzona przez osobę, która nie była narodowości polskiej i nie było wiedzy czy posługiwała się językiem polskim w stopniu umożliwiającym jej zrozumienie i potwierdzenie faktów, jakie zostały w tym dokumencie zawarte co powoduje, że dokument ten mógł mieć walor jedynie notatki służbowej i nie posiadał cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. oraz nie mógł w tym przypadku stanowić bezpośredniego źródła dowodowego dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, - zastąpienie obowiązku przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, dowodem pośrednimi w postaci protokołu z kontroli nr 1244/21 w celu ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy pomimo, że istniała możliwość przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, a dowód pośredni dotknięty był wadami i nie wyjaśniał wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, a istniały dowody przeczące przyjętemu ustaleniu, które nie zostały należycie wyjaśnione. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wyznaczenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. w tej mierze np.: wyroki NSA z: 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2077/10; 26 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1925/12; 17 września 2014r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Wojewódzki Sąd Administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. podobnie, jak i zarzucanemu naruszeniu art. 151 p.p.s.a., powinno towarzyszyć konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazane ich naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miałoby polegać na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Dodać też należy, że powołane art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez Sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025r., sygn. akt I OSK 1326/24, CBOSA). Istotnym jest przy tym również wskazanie, że skoro Sąd I instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a., a więc nie mógł ich naruszyć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie WSA w Warszawie dokonał kontroli legalności działalności administracji publicznej w sposób w pełni odpowiadający standardom ujętym w art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a. Regulacje zawarte w art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a. to przepisy ogólne o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg i stosują środki określone w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w orzeczeniu NSA z 18 kwietnia 2024r., sygn. akt I GSK 1366/20, iż przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, że naruszenie powyższych regulacji ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1636/11; 7 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 745/11; 19 maja 2016r., sygn. akt I OSK 240/15). Opisane sytuacje w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, której wynikiem było oddalenie skargi. Zarzut naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 75 § 1, art. 76 § 1, 2 i 3 k.p.a., również należy uznać za niezasadny. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że organy dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu z protokołu kontroli oraz nie przeprowadziły dowodu bezpośredniego w postaci przesłuchania zatrzymanego kierowcy. Według skarżącej, protokół nie powinien stanowić dowodu bezpośredniego w sprawie, ponieważ, nie wskazuje na fakt braku wyposażenia kierowcy w licencję przez skarżącą, a dokument został potwierdzony przez kierowcę, który mógł nie posługiwać się językiem polskim w stopniu wystarczającym na zrozumienie jego treści. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie podważyła prawidłowości protokołu kontroli, który zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, jest uznawany za dokument urzędowy. Należy zaznaczyć, iż utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają jedynie przebieg tych czynności oraz poczynione w ich toku ustalenia faktyczne. Walor protokołu kontroli, jako dowodu, wyraża się w tym, że skoro jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia odzwierciedlenie w jego treści - i to niemal na bieżąco nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych to również, jeżeli nie przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto - co najistotniejsze - ich utrwalenie we wskazany sposób. W związku z powyższym to właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (zob. np. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2021r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019r., sygn. akt II GSK 1944/17, 18 grudnia 2024r., sygn. akt II GSK 2087/21). Wynika z niego, że kierowca skontrolowanego pojazdu wykonywał przewóz w imieniu skarżącej. Potwierdza to fotografia telefonu z uruchomioną aplikacją Bolt, na której zobrazowano wykonywany przewóz i wskazano, że dostawcą tej usługi jest skarżąca. Ponadto kierowca okazał kontrolującym posiadany w pojeździe wypis z udzielonej Spółce licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Czynności kontrolne nie są elementem postępowania administracyjnego, a ich przeprowadzenie z udziałem pracownika strony, niewładającego dostatecznie językiem polskim, nie wymaga zapewnienia tłumacza, gdyż ustawodawca nie wprowadza takiego wymogu (zob. wyrok NSA 18 czerwca 2024r., sygn. akt II GSK 603/21). W niniejszej sprawie, kierowca zatrzymanego do kontroli pojazdu wykonując sporny w sprawie przewóz, uczestniczył w czynnościach kontrolnych. Ponadto, z treści protokołu kontroli nie wynika, by zaistniały trudności w porozumieniu się z kierowcą, a kierowca ww. protokół podpisał. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że zgodnie z art. 4 ustawy z 7 października 1999r. o języku polskim (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024r., poz. 1556) język polski jest językiem urzędowym: 1) konstytucyjnych organów państwa; 2) organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne; 3) terenowych organów administracji publicznej; 4) instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych; 5) organów, instytucji i urzędów podległych organom wymienionym w pkt 1 i pkt 3, powołanych w celu realizacji zadań tych organów, a także organów państwowych osób prawnych w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne; 6) organów samorządu innego niż samorząd terytorialny oraz organów organizacji społecznych, zawodowych, spółdzielczych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. W świetle art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy, podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom, o których mowa w art. 4. Zatem, kontrolujący nie jest zobowiązany do powoływania tłumacza podczas kontroli pojazdu prowadzonego przez obcojęzycznego kierowcę. Natomiast przedsiębiorcę, na rzecz którego wykonywany jest przewóz, obciążają ewentualne negatywne skutki nieznajomości przez zatrudnionego kierowcę języka kraju, na terytorium którego dokonuje przewozu. (zob. wyrok NSA z 10 maja 2016r., sygn. akt II GSK 2634/14 oraz wyrok NSA z 18 czerwca 2024r., sygn. akt II GSK 603/21). Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można uznać, że organy dokonały dowolnej oceny dowodów oraz nie przeprowadziły w sposób dokładny postępowania wyjaśniającego. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie dowodowe nie było obarczone wadą. Należy podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015r., sygn. akt I GSK 830/13). Wobec zatem ustalenia przez organ, na podstawie treści protokołu kontroli, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze charakter odpowiedzialności administracyjnej, organ nie miał podstaw do dalszego prowadzenia czynności dowodowych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026r., poz. 118), z tym jednak zastrzeżeniem, że skorzystano z uprawnienia, o którym stanowi art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym zasądzono na rzecz organu 75 % stawki minimalnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji.