II GSK 1608/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 13/22 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 13/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia 24 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Rzeszowa, działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z poźn. zm. – dalej w skrócie: "u.k.p.") - cofnął skarżącemu uprawnienia kategorii AM, B1, B do kierowania pojazdami, stwierdzone prawem jazdy nr [...], wydanym dnia [...] maja 2016 r. przez Starostę Przeworskiego. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawą wydania tej decyzji było orzeczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2021 r., stwierdzające u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że jedyną możliwą decyzją, w przypadku stwierdzenia istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami wskutek badania lekarskiego, jest wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja ta nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i zaskarżył je do WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z 10 maja 2022 r. skargę oddalił. Sąd I instancji wyjaśnił, że celem art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. jest wykluczenie z ruchu drogowego osób, które nie powinny kierować pojazdami z uwagi na brak predyspozycji zdrowotnych. Dlatego też organ, działający na tej podstawie prawnej, w przypadku stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, ma bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w tym przepisie treści. Sąd Wojewódzki w pełni podzielił utrwalony w orzecznictwie pogląd, w myśl którego orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie prawidłowe jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że organ administracji związany był treścią orzeczenia lekarskiego z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a orzeczenie to nie podlegało ocenie co do zasadności wydania go o danej treści, w tym co do stanu zdrowia skarżącego. Prezydent Miasta zobligowany był więc do zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., tj. cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B1, B. Za niezasadny Sąd I instancji uznał też zarzut naruszenia art. 78 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek odmowy przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów z opinii biegłego z zakresu medycyny pracy spoza województwa podkarpackiego. Przepis § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców wyraźnie stanowi, że badania lekarskie osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 u.k.p. przeprowadzają wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Miejscem zamieszkania skarżącego jest miejscowość położona na terenie województwa podkarpackiego, a zatem badanie zostało mogło zostać wykonane wyłącznie przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Rzeszowie. Zakwestionowanie tak wydanego orzeczenia lekarskiego możliwe było przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 ust. 4 u.k.p., tj. poprzez wystąpienie z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p., z którego to uprawnienia skarżący nie skorzystał, wobec czego stało się ono ostateczne. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu medycyny pracy z innego województwa stanowiłoby ominięcie ww. procedury, a także w istocie weryfikację wydanego już orzeczenia lekarskiego, do czego, jak już wyżej wskazano, organy administracji nie są uprawnione. Sąd nie uwzględnił także wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z orzeczenia lekarskiego z uwagi na to, że zostało sporządzone po wydaniu zaskarżonej decyzji z [...] października 2021 r. Samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi, naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi dokumentu w postaci orzeczenia lekarskiego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt b) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo wykazania w skardze podstaw do uchylenia decyzji ze względu na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym także kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Jednocześnie wystąpił o dopuszczenie i uzupełniające przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] maja 2022 r., celem wykazania jego treści i braku u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji sformułowanych zarzutów naruszenia prawa stwierdził, że wniesiona skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze, pozbawiony zasadności jest zarzut naruszenia przez kontrolowany Sąd Wojewódzki art. 106 § 3 p.p.s.a. przez "jego błędne niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi dokumentu w postaci orzeczenia lekarskiego". Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko w przedmiocie wniosku o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., wyrażając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę, że wniosek ten jest bezzasadny. Odnosząc się do zagadnienia niewydania w przedmiocie oddalenia powyższego wniosku odrębnego postanowienia, należy zauważyć, że jakkolwiek rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym nie stało na przeszkodzie wydania na tym posiedzeniu postanowienia o oddaleniu wniosku i wpisania go do protokołu posiedzenia (zob. art. 100 § 2 p.p.s.a.), to jednak naruszenie prawa procesowego w tym zakresie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a zatem zarzut wniesiony na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podlega oddaleniu jako bezzasadny. Prawidłowa jest także ocena Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzenie powyższego dowodu nie tylko nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do oceny legalności zaskarżonej decyzji, lecz przede wszystkim naruszyłoby zasadę orzekania przez sąd administracyjny według stanu faktycznego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, skoro przedłożone orzeczenie lekarskie wydano już po dniu orzekania przez skarżony organ. Uzupełniając ocenę prawną Sądu Wojewódzkiego, należy dodatkowo podnieść, że sprawa, której dotyczy skarga, jest sprawą cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami określonych kategorii w związku z wydaniem orzeczenia lekarskiego w przedmiocie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), natomiast przedłożone Sądowi pierwszej instancji orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., wydane na wniosek skarżącego jako osoby ubiegającej się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego ze względu na stan zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 3 u.k.p.) i stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, dotyczyło odrębnej kategorii sprawy administracyjnej, to jest sprawy o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej starosty na podstawie art. 103 ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 75 ust. 1 pkt 3 i art. 75 ust. 2 pkt 1 u.k.p. Również złożony w skardze kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodu z kolejnego orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie miał znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, a ponadto orzeczenie to zostało wydane na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 2 u.k.p., a więc na wniosek skarżącego jako osoby, która ubiega się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami określonych kategorii. Po drugie, formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. ze względu na jego nieusuwalną wadę konstrukcyjną. Powyższy przepis, stanowiący element składowy normy odniesienia, musi zostać w sposób konieczny powiązany z odpowiednim fragmentem tzw. normy dopełnienia, albowiem jego zastosowanie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia naruszeń prawa odpowiadających wadom wznowienia postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej nie przytoczył, tak w podstawach skargi kasacyjnej, jak w jej uzasadnieniu odpowiednich przepisów wchodzących w skład normy dopełnienia, które w jego ocenie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji przez ich pominięcie w procesie oceny legalnościowej zaskarżonej decyzji i nieuzasadnione oddalenie wniesionej skargi. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.