II GSK 1609/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1498/22 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w N. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2022 r. nr NP.906.1.10.2022 w przedmiocie nakazu wycofania produktu z obrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. Sp. z o.o. w N. na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1498/22 oddalił skargę L. sp. z o. o. w N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 11 lipca 2022 r., którą ten organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; zwanej dalej jako: "k.p.a."), uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z 6 kwietnia 2022 r. nr 102D/2022 nakazującą skarżącej oznakować prawidłowo, zgodnie z wymogami art. 20 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz.U. L. 342 z 22 grudnia 2009 r.), wprowadzony do obrotu na rynek Rzeczypospolitej Polskiej produkt kosmetyczny pod nazwą: Żel o właściwościach antybakteryjnych i antywirusowych z aloesem – 70% alkoholu etylowego, w postaci saszetki o pojemności 3 ml, poprzez zaprzestanie podawania na opakowaniu jednostkowym zwrotów ("70% alkoholu", "o właściwościach antybakteryjnych, antywirusowych", "dezynfekuje i pielęgnuje skórę dłoni", "Skład żelu opracowany został na bazie alkoholu, który skutecznie usuwa 99,9% chorobotwórczych ustrojów, bakterii, grzybów i wirusów) oraz symboli graficznych (przekreślony wirus ze słowem "stop") sugerujących funkcję biobójczą, mogącą wskazywać na inną kwalifikację niż kosmetyk, zgodnie z przedłożonym organowi wzorem etykiety i nakazał Spółce wycofać z obrotu ten produkt, jako nieposiadający pozwolenia na obrót produktem biobójczym. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że kontrolowany produkt z uwagi na informacje zamieszczone na jego opakowaniu, w tym o zawartości substancji czynnej w postaci alkoholu etylowego, ma przede wszystkim działanie biobójcze, a funkcja kosmetyczna jest drugorzędna. Odwołując się do wytycznych Komisji Europejskiej w sprawie alkoholowych, niespłukiwanych żeli do rąk z 2020 r. organ odwoławczy stwierdził, że wymienione oświadczenia sugerują, że produkt jest środkiem biobójczym objętym Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 528/2012 r. z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz.U.UE.L.2012.167.1 z dnia 27 czerwca 2012 r.), ponieważ zawiera deklarację dezynfekcji skory. Również deklaracja działania bez użycia wody oraz sposobu aplikacji produktu potwierdza fakt, że efekt "biobójczy" podyktowany jest działaniem na skórę substancji czynnej (alkoholu etylowego 70%). Organ odwołał się również do dokumentu autorstwa dr n. chem. Kamila Jurowskiego, zatytułowanego: "Opinia i ocena skuteczności działania oraz potwierdzenie bezpieczeństwa produktu Żel o właściwościach antybakteryjnych i antywirusowych", w podsumowaniu której stwierdzono: "nie ulega wątpliwości, że produkt kosmetyczny Żel o właściwościach antybakteryjnych i antywirusowych firmy L. działa skutecznie (99,9%) jeśli chodzi o działanie przeciwbakteryjne i przeciwwirusowe (z uwagi na obecność alkoholu etylowego w stężeniu 70%.)". Organ odwoławczy wskazał na zagrożenia wynikające ze stosowania środków do rąk, w tym żeli z wysoką zawartością alkoholu, jako produktu kosmetycznego bez jednoczesnego informowania o płynących zagrożeniach ze strony częstego stosowania tak wysokich stężeń, obejmującego informacje dotyczące skutków ubocznych ich stosowania, mogących stwarzać realne niebezpieczeństwo dla zdrowia. Stwierdził, że produkty z taką ilością składnika czynnego w postaci alkoholu etylowego obecnego w przeważającej ilości w produkcie, z załączoną informacją o działaniu antybakteryjnym, czy właściwościach antybakteryjnych, nie mogą być rejestrowane w dowolny sposób. Takie produkty przede wszystkim wykazują działanie biobójcze i podlega przepisom rozporządzenia o produktach biobójczych. Ponadto produkty z zawartością alkoholu etylowego w ilości co najmniej 60%, spełniają definicję mieszaniny niebezpiecznej i podlegają rozporządzeniu (WE) NR 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin (CLP), muszą zatem także posiadać odpowiednie oznakowanie informacyjne. Natomiast produkty kosmetyczne spełniające wymogi Rozporządzenia (WE) nr 1223/2009, zostały wyłączone z zakresu działania rozporządzenia CLP (biobójczego). Tym samym produkty z wysoką zawartością etanolu, deklarowane na rynku jako kosmetyczne, stwarzają realne ryzyko zagrożenia zdrowia, ponieważ nie informują konsumenta o ryzyku stosowania takiego produktu i tym samym wprowadzają go w błąd. Odnosząc się do przedłożonego organowi I instancji sprawozdania z badań aplikacyjnych pod kontrolą dermatologiczną nr 392176/20/CGDA z dnia 28 września 2020 r. autorstwa K. C., organ odwoławczy stwierdził, że z analizy oceny deklarowanych właściwości produktu (pkt. 5.3 sprawozdania), wynika, iż żel jest odpowiedni do codziennego, wielokrotnego, stosowania w profilaktyce higieny i czystości rąk. Dopiero na czwartym miejscu wskazano, iż produkt zapewnia pielęgnację skóry. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji z 6 kwietnia 2022 r. "jest z założenia nieprawidłowe". Wbrew zapatrywaniu tego organu kontrolowany żel ze względu na oznakowanie ("70% alkoholu", "o właściwościach antybakteryjnych, antywirusowych, itd.") i oznaczenie graficzne w postaci krzyża oraz w postaci przekreślonego wirusa ze słowem "stop", jest produktem biobójczym, a nie kosmetycznym i tak powinien zostać sklasyfikowany. Tym samym nie może pozostawać w obrocie jako środek kosmetyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę Spółki na tę decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 11 lipca 2022 r. odwołał się do wyroku tego Sądu z 7 kwietnia 2022 r. (powołanego w zaskarżonej decyzji) oraz przytoczył treść pkt 20 preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych, art. 3 ust. 1 lit. a) (zawierającego definicję produktu biobójczego), art. 17 ust. 1 tego Rozporządzenia (stanowiącego o obowiązku posiadania pozwolenia na udostępnianie na rynku produktów biobójczych), a także wytycznych Komisji Europejskiej z 2020 r. Sąd I instancji, zastrzegając, że wytyczne nie stanowią wiążącego prawa unijnego, podał, że w wytycznych Komisji z 2020 r. wskazano, że ważne jest zbadanie wszystkich cech produktu, a w szczególności jego składu, celu i funkcji. Jeżeli jest jasne, że produkt ma głównie na celu ochronę zdrowia publicznego poprzez działanie biobójcze (np. dezynfekcję, działanie przeciwbakteryjne/przeciwwirusowe), co wykraczałoby poza ogólne postrzeganie higieny osobistej, a obiektywne kryteria uznania takiego produktu za "produkt biobójczy" są spełnione, produkt ten nie może być uznany za produkt kosmetyczny i musi być zgodny z rozporządzeniem w sprawie produktów biobójczych. Następujące oświadczenia wstępnie sugerowałyby, że produkt jest produktem biobójczym, objętym rozporządzeniem w sprawie produktów biobójczych: "antybakteryjny"; "wyjątkowa receptura antybakteryjna", "zabija bakterie/szerokie spektrum drobnoustrojów" i słowa mające to samo znaczenie; "przeciwwirusowy", "zabija wirusy, wirusobójczy", "skuteczny przeciwko wirusowi grypy H1N1"; "skuteczny przeciwko koronawirusowi". Analiza powołanych przepisów prawa prowadzi – zdaniem WSA - do wniosku, że odróżnienie od siebie produktu kosmetycznego od biobójczego, a w rezultacie określenie reżimu prawnego, który warunkuje jego wprowadzenie do obrotu, powinno być dokonywane w oparciu o określenie składu produktu, celu stosowania produktu oraz jego cech. Substancja czynna wykorzystana do jego produkcji nie stanowi jedynej podstawy zakwalifikowania produktu jako biobójczy, ale jest jednym z elementów oceny charakteru produktu. Ważne jest również to, że pierwszą informacją, którą dostrzega konsument to działanie antybakteryjne, antywirusowe oraz przeciwdziałanie koronawirusowi, w szczególności ze względu na zawartość 70 procentowego alkoholu etylowego, a także umieszczoną na opakowaniu grafikę przekreślonego wirusa ze słowem "STOP" (informacja o pielęgnacyjnym charakterze żelu jest mniej wyraźna i nie tak rzucająca się w oczy, jak pozostałe informacje dotyczące jego działania). Nie bez znaczenia jest ponadto, że produkt skarżącej został wprowadzony do obrotu w czasie trwania pandemii wywołanej przez wirusa SARS-CoV-2 oraz zwiększonego zapotrzebowania na produkty mające działanie antywirusowe. Zgodnie z powszechnie dostępną wiedzą, zapobieganiu wirusowi SARS-CoV-2 służyć miała dezynfekcja rąk, w szczególności z użyciem produktów na bazie alkoholu. Zdaniem Sądu, organy zasadnie podniosły, że nie można przy ocenie charakteru produktu pomijać 70 % zawartości alkoholu etylowego, który według powszechnie dostępnych informacji miał niszczyć wirusy, w tym wirusa SARS-CoV-2. Istotnie do produkcji kosmetyków używa się alkoholu, ale nie pełni on, tak jak w niniejszej sprawie, roli, która decyduje o charakterze i przeznaczeniu produktu (np. przy perfumach). W niniejszej sprawie skład produktu ma niewątpliwy związek z jego działaniem antywirusowym i antybakteryjnym. To wszystko, zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że pierwszorzędnym działaniem spornego produktu jest działanie antybakteryjne i antywirusowe. Sąd odwołał się do pkt 20 preambuły Rozporządzenia w sprawie produktów biobójczych i stwierdził, że zastosowanie rozporządzenia w sprawie produktów kosmetycznych miałoby miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy działanie biobójcze byłoby bezpośrednio związane z działaniem kosmetycznym bądź, gdyby miało charakter wtórny do działania kosmetycznego. Taka sytuacja w sprawie nie występuje. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że produkt skarżącej odpowiada charakterystyce produktu biobójczego zawartej w art. 3 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 528/2012 z 22 maja 2012 r. Zgodnie z tym przepisem, produkt biobójczy oznacza: każdą substancję lub mieszaninę w postaci, w jakiej jest dostarczana użytkownikowi, składającą się z jednej lub kilku substancji czynnych lub zawierającą lub wytwarzającą jedną lub więcej substancji czynnych, której przeznaczeniem jest niszczenie, odstraszanie, unieszkodliwianie organizmów szkodliwych, zapobieganie ich działaniu lub zwalczanie ich w jakikolwiek sposób inny niż działanie czysto fizyczne lub mechaniczne. Według informacji umieszczonej na produkcie – bez użycia wody, ze względu na zawartość substancji czynnej w postaci 70% alkoholu etylowego, uzyskuje się efekt antybakteryjny oraz antywirusowy. W rezultacie, wprowadzenie produktu do obrotu bez pozwolenia, obligowało organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do podjęcia działań na podstawie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416, dalej zwanej jako: "ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej" lub "ustawa o PIS") i nakazanie skarżącej wycofania produktu z obrotu. L. Sp. z o. o. w N. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1498/22, zaskarżając go w całości. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej zwanej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niedokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, "odgórny, tendencyjny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, nieuzasadnioną odmowę przyznania waloru wiarygodności pozostałym dowodom przedłożonym przez stronę, oddalenie wniosków dowodowych Spółki, pominięcie jej twierdzeń o tym, że produkcja objętego kontrolą kosmetyku zakończona została w kwietniu 2022 r., a także tego, że w lipcu 2022 r. upłynął termin przydatności do użycia produktu objętego postępowaniem, a zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było podstaw do orzekania o jego wycofaniu z obrotu"; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione pominięcie przez WSA w Krakowie, że postępowanie organu odbywało się w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej, z uwagi na rozpoznanie niniejszej sprawy "w oparciu o subiektywne dobrane przez organ elementy, twierdzenia, dowody i przepisy, z pominięciem tych, które wskazują, iż sprawa winna zostać rozstrzygnięta na korzyść Strony" oraz prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny oraz nieobiektywny; c) art 151 p.p.s.a. w zw. z art 108 § 1 k.p.a. i art 27 ust 2 ustawy o PIS, poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie, że nadanie przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której nie zachodzi niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia ludzkiego, ani konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też brak podstaw ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, bowiem produkt posiada wymagane atesty, certyfikaty, rejestrację w CPNP, został przetestowany na określonej grupie osób, a jego skład i ilość (w tym nominalna opakowań) nie pozwalają na przyjęcie, że może on stanowić jakiekolwiek zagrożenie; d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo że pozbawienia skarżącej prawa do "pełnego", merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy I i II instancji miało charakter rażący, o czym świadczy utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i orzeczenie o wycofaniu produktu z obrotu, pomimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania; f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej, mimo braku zaistnienia ku temu przesłanek, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ustawy o produktach biobójczych oraz art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 528/2012 w sprawie produktów biobójczych, poprzez ich zastosowanie, mimo że oceniany produkt nie jest produktem biobójczym, ale kosmetykiem, a w konsekwencji powyższe przepisy nie mają do niego zastosowania, b. punktu (20) i (30) zd. 1 preambuły Rozporządzenia w sprawie produktów biobójczych, punktu (6) i (7) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych, poprzez ich pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku; c. art. 2 ust. 1 pkt a) Rozporządzenia w sprawie produktów kosmetycznych poprzez pominięcie przy dokonywaniu analizy celu, przeznaczenia, sposobu użycia oraz składu produktu oraz elementów prawnej definicji produktu kosmetycznego, wskazujących na to, że produkt objęty kontrolą stanowi kosmetyk; d. art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o PIS poprzez przyjęcie, że nieprawidłowe zastosowanie i nieuzasadnione nakazanie wycofania z obrotu produktu objętego kontrolą i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek do takiego orzeczenia. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, nadto zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca tę skargę podała, że produkt, będący przedmiotem zaskarżonej decyzji, posiada pełną dokumentację produktu PIF, której sporządzenie jest warunkiem notyfikacji i dystrybucji w EU zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 dotyczącego produktów kosmetycznych. W ramach oceny bezpieczeństwa wykonano badania mające na celu potwierdzenie, że produkt jest bezpieczny dla zdrowia ludzi podczas stosowania. Ocena bezpieczeństwa produktu potwierdza, że produkt nie stanowi dającego się przewidzieć ryzyka dla zdrowia ludzi w przypadku stosowania go w sposób zamierzony, przy stosowaniu zgodnie z przeznaczeniem, zgodnie z instrukcją stosowania i w warunkach możliwych do przewidzenia. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej odwołano się do poradnika interpretacyjnego (pkt 3.2.1.) dotyczącego zakresu stosowania rozporządzenia kosmetycznego (WE) nr 1223/2009 wobec tzw. produktów z pogranicza, opublikowanego przez KE we wrześniu 2020 r. i wskazano, że ich kwalifikacja wymaga indywidualnej oceny z uwzględnieniem przeznaczenia, sposobu użycia, deklarowanej funkcji, składu oraz właściwości produktu. Tymczasem organ (i Sąd I instancji) za rozstrzygające uznały zawarte na opakowaniu żelu informacje o obecności substancji czynnej, a także symbol graficzny, pomijając pozostałe istotne oznaczenia produktu, wskazujące w sposób niewątpliwy, że mamy do czynienia z kosmetykiem. Dla przeciętnego obywatela produkt biobójczy oznacza coś o bardzo silnym działaniu, niewykazującym żadnych aspektów związanych z działaniem kosmetyku, a jedynie zmierzającym do bezwzględnej, silnej, jednokierunkowej, nieposiadającej żadnych walorów dodatkowych dezynfekcji powierzchni, narzędzi czy rąk. Produkt taki kojarzy się najczęściej z intensywnym, często wręcz nieprzyjemnym zapachem i prezentowany jest w odmienny od kosmetyków sposób. Spółka podkreśliła, że żel to produkt kosmetyczny do codziennego, wielokrotnego stosowania w celu zachowania higieny skóry rąk. Zgodnie z informacją na opakowaniu, na skórę należy nanieść odpowiednią ilość produktu, a następnie wmasować. Jego podstawową funkcją jest funkcja kosmetyczna: utrzymywanie ciała w czystości (z uwagi na obecność alkoholu etylowego, bez konieczności stosowania mydła) oraz jego pielęgnowanie (zawarte składniki: aloes, gliceryna zapobiegają wysuszaniu skóry). Spółka podkreśliła, że właściwości antybakteryjne i antywirusowe są funkcją "drugorzędową", wynikającą z zawartości alkoholu etylowego. Oznakowanie produktu jest zgodne z art. 19 Rozporządzenia nr 1223/2009 – jest jednoznaczne i nie wprowadza w błąd użytkownika co do przeznaczenia produktu. Zdaniem skarżącej, dostatecznego uzasadnienia dla uznania spornego żelu za produkt biobójczy nie stanowi obecność alkoholu w produkcie (w stężeniu powyżej 60%). Powszechną praktyką w produkcji kosmetyków jest stosowanie alkoholu (w perfumach, dezodorantach, preparatach antytrądzikowych stężenie alkoholu wynosi zazwyczaj ponad 80%). Alkohol ma właściwości odkażające i w produktach kosmetycznych, takich jak sporny żel, będący substytutem dla tradycyjnego mydła, ma zapewnić higienę dłoni, uczucie odświeżenia, czystości i świeżości. W przypadku produktów biobójczych istotny jest sposób użycia produktu oraz czas wcierania. Dla uzyskania skuteczności biobójczej konieczne jest przestrzeganie sposobu użycia produktu oraz czasu wcierania (zwykle 30 sekund wcierania); sama obecność alkoholu nie gwarantuje skuteczności biobójczej. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że w sprawie pominięto, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji nie wprowadzała do obrotu spornego produktu (zlecona produkcja została wykonana i wydana nabywcy w 2020 r.), nadto stwierdziła że zgodność produktu oceniać należy według przepisów obowiązujących w chwili jego wprowadzenia do obrotu. Małopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi kolizję terminów rozpraw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził też zaistnienia podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na obecność substancji czynnej (alkoholu etylowego) oraz wskazane na opakowaniu produktu jego właściwości antybakteryjne i antywirusowe, a więc tym samym przeznaczenie biobójcze, organy inspekcji sanitarnej prawidłowo zakwalifikowały sporny produkt jako środek biobójczy i w konsekwencji – z uwagi na nie posiadanie przez Spółkę stosownego zezwolenia na wprowadzenie produktu do obrotu, zasadnie nakazały skarżącej natychmiastowe jego wycofanie z obrotu. Na tę okoliczność WSA w Krakowie odwołał się m. in. do wytycznych (stanowiska) GIS oraz obowiązujących wytycznych Komisji Europejskiej w sprawie hydroalkoholowych żeli do rąk, a także wyroku WSA w Krakowie z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1169/21. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 528/2012 z 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz.U.UE.L.2012.167.1 z dnia 27 czerwca 2012 r.) w art. 3 ust. 1 lit. a) definiuje produkt biobójczy jako: - każdą substancję lub mieszaninę w postaci, w jakiej jest dostarczana użytkownikowi, składającą się z jednej lub kilku substancji czynnych lub zawierającą lub wytwarzającą jedną lub więcej substancji czynnych, której przeznaczeniem jest niszczenie, odstraszanie, unieszkodliwianie organizmów szkodliwych, zapobieganie ich działaniu lub zwalczanie ich w jakikolwiek sposób inny niż działanie czysto fizyczne lub mechaniczne, - każdą substancję lub mieszaninę, wytwarzaną z substancji lub mieszanin, które same nie są objęte zakresem tiret pierwszego, przeznaczoną do niszczenia, odstraszania, unieszkodliwiania organizmów szkodliwych, zapobiegania ich działaniu lub zwalczaniu ich w jakikolwiek sposób inny niż działanie czysto fizyczne lub mechaniczne. Za produkt biobójczy uznaje się poddany działaniu produktów biobójczych wyrób o podstawowej funkcji biobójczej (zd. trzecie). Przepis ten ma pierwszoplanowe znaczenie dla kwalifikacji produktu, jako biobójczego. Wynika z niego, że jest to "każda substancja lub mieszanina" składająca się z substancji czynnych, której w szczególności przeznaczeniem jest niszczenie, odstraszanie, unieszkodliwianie organizmów szkodliwych. Substancja czynna zdefiniowana została w art. 3 ust. 1 lit. c ww. rozporządzenia i oznacza substancję działającą na organizmy szkodliwe lub przeciwko nim lub mikroorganizm działający na organizmy szkodliwe lub przeciwko nim. W wyroku z 14 października 2021 r. (C-29/20, BIOFA AG PRZECIWKO SIKMA D. VERTRIEBS GMBH UND CO. KG., LEX nr 3241326) Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że z brzmienia art. 3 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 528/2012 wynika, że produkt należy zakwalifikować jako "produkt biobójczy" w rozumieniu tego przepisu, jeżeli spełnia on trzy warunki. Po pierwsze, produkt ten musi składać się z jednej lub kilku substancji czynnych, niezależnie od tego, czy je zawiera, czy też je wytwarza. Po drugie, wspomniany produkt powinien służyć określonym celom, a mianowicie być przeznaczony do niszczenia, odstraszania, unieszkodliwiania organizmów szkodliwych, zapobiegania ich działaniu lub ich zwalczania. Po trzecie, sposób działania tego produktu powinien być "inny niż działanie czysto fizyczne lub mechaniczne". Owe trzy warunki określone w art. 3 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze tego rozporządzenia mają charakter kumulatywny, w związku z czym obecność w danym produkcie substancji czynnej nie wystarczy sama w sobie, by uznać go za "produkt biobójczy" w rozumieniu tego przepisu. Według wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 grudnia 2025 r. C-473/24, art. 3 ust. 1 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia nr 528/2012 w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych, należy interpretować w ten sposób, że aby produkt wchodził w zakres pojęcia "produktu biobójczego" zdefiniowanego w tym przepisie, produkt ten nie musi koniecznie służyć wyłącznie lub głównie celowi biobójczemu, który to cel może być jedynie dodatkowy w stosunku do innych celów. Należy przyznać rację stronie skarżącej, że przed 2020 r. niespłukiwane preparaty alkoholowe do rąk funkcjonowały w prawie i praktyce nadzorczej UE jako tzw. produkty z pogranicza (tzw. produkty borderline) pomiędzy reżimem kosmetycznym a biobójczym. Rozporządzenie 1223/2009 nie wyklucza obecności alkoholu etylowego w kosmetykach, a preparaty do higieny rąk mogły być kwalifikowane jako kosmetyki, jeżeli ich deklarowana funkcja odnosiła się do oczyszczania lub higieny skóry. W praktyce rynkowej dopuszczano zatem kosmetyczne żele do rąk zawierające alkohol, o ile nie przypisywano im wprost działania biobójczego. Alkoholowe żele do rąk były często kwalifikowane jako kosmetyki, o ile deklarowano funkcję higieniczną. Rozstrzygająca więc była deklarowana funkcja produktu (higiena vs dezynfekcja). W dniu 12 listopada 2020 r. Komisja Europejska opublikowała wytyczne do tzw. rozporządzenia kosmetycznego (rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych), dotyczące kwalifikacji hydroalkoholowych żeli do rąk, wskazując, że produkty deklarujące działanie antybakteryjne lub dezynfekujące posiadają funkcję biobójczą i nie spełniają definicji produktu kosmetycznego. Komisja wskazała, że kosmetyczne żele do rąk nie mogą zawierać żadnych bezpośrednich ani pośrednich odniesień do działania dezynfekującego lub przeciwdrobnoustrojowego, takich jak "antybakteryjny", "wirusobójczy", "dezynfekujący", "odkażający", symboli drobnoustrojów, odniesień do pandemii czy nawet informacji o wysokiej zawartości alkoholu sugerującej skuteczność dezynfekcyjną. Taki przekaz, zgodnie z Wytycznymi, powodował bowiem, że produkt stanowił produkt biobójczy i podlegał wymogom rozporządzenia 528/2012, w tym obowiązkowi uzyskania pozwolenia (nawet wówczas, gdy jego skład jest typowy dla kosmetyku, producent deklaruje funkcję kosmetyczną, produkt formalnie zgłoszono jako kosmetyk). Jednocześnie przewidziano okres dostosowawczy dla produktów udostępnionych na rynku przed publikacją dokumentu – 12 listopada 2020 r. do dnia 1 kwietnia 2021 r. Opublikowany przez KE dokument interpretacyjny (Borderline Working Document on Leave-on Hand Gels), wskazujący, że żele deklarujące działanie antybakteryjne lub dezynfekujące mają funkcję biobójczą i konsekwencji jako nie spełniające definicji produktu kosmetycznego powinny być kwalifikowane jako produkty biobójcze typu 1 (higiena człowieka), nie stanowił zmiany prawa materialnego, lecz doprecyzowanie wykładni obowiązujących przepisów rozporządzeń 1223/2009 i 528/2012 w odniesieniu do tzw. produktów z pogranicza. W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wytyczne instytucji unijnych, choć formalnie niewiążące, stanowią instrument służący jednolitemu stosowaniu prawa Unii i powinny być uwzględniane przez organy krajowe przy jego stosowaniu (por. np. wyrok TSUE, C-322/88 Grimaldi). Wytyczne z 2020 r. należy zatem traktować jako oficjalne potwierdzenie wykładni funkcjonalnej: preparaty przeznaczone do niszczenia mikroorganizmów na skórze stanowią biocydy niezależnie od wcześniejszej praktyki rynkowej. W skardze kasacyjnej wnosząca tę skargę nie zakwestionowała ustaleń organów zaaprobowanych przez Sąd I instancji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, że produkt: zawiera alkohol etylowy w stężeniu charakterystycznym dla preparatów dezynfekcyjnych, jest przeznaczony do stosowania na skórę rąk bez użycia wody, w oznakowaniu przypisano mu właściwości antybakteryjne i dezynfekujące. W ocenie NSA opisane cechy jednoznacznie wskazują na funkcję polegającą na eliminacji mikroorganizmów na skórze rąk, w sposób inny niż działanie czysto fizyczne lub mechaniczne, co odpowiada funkcji produktów biobójczych typu 1. Twierdzenie skarżącej, że produkt nie jest przeznaczony do dezynfekcji skóry pozostaje w sprzeczności z prezentacją produktu na opakowaniu, w której przypisano mu właściwości antybakteryjne i dezynfekujące. Sformułowania "antybakteryjny", "dezynfekujący", "eliminuje drobnoustroje" odnoszą się do niszczenia mikroorganizmów, co stanowi funkcję biobójczą w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 528/2012. To zaś powoduje, że produkt jest postrzegany przez przeciętnego konsumenta jako środek do dezynfekcji rąk, a nie wyłącznie kosmetyk oczyszczający lub pielęgnujący. Zarówno jego przeznaczenie, jak i deklaracje na produkcie jednoznacznie wskazują na funkcję biobójczą produktu. NSA podziela ocenę Sądu I instancji, że zastosowanie alkoholu w wysokim stężeniu, w połączeniu z deklarowanym przeznaczeniem produktu polegającym na eliminacji drobnoustrojów na skórze, wskazuje na jego funkcję dezynfekcyjną właściwą dla produktów biobójczych. Fakt, że alkohol etylowy może występować również w produktach kosmetycznych, nie przesądza o kwalifikacji produktu jako kosmetycznego, ponieważ o kwalifikacji decyduje funkcja i przeznaczenie produktu. W niniejszym przypadku zastosowanie alkoholu w stężeniu dezynfekcyjnym oraz sposób użycia produktu wskazują na jego funkcję polegającą na niszczeniu mikroorganizmów na skórze. W tym przypadku alkohol nie pełni funkcji kosmetycznej (np. rozpuszczalnikowej), lecz odpowiada za efekt biobójczy polegający na niszczeniu mikroorganizmów na skórze. Jak wynika z orzecznictwa TSUE, zastosowanie substancji o działaniu biobójczym w celu eliminacji organizmów szkodliwych, jeżeli odpowiada to przeznaczeniu produktu, przesądza o jego kwalifikacji jako biocydu. Reasumując, obecność alkoholu etylowego w kosmetykach jest dopuszczalna i sama w sobie nie przesądza o kwalifikacji biobójczej. Jednak w tej sprawie alkohol występuje w stężeniu charakterystycznym dla preparatów dezynfekcyjnych i w połączeniu z deklaracją eliminacji mikroorganizmów potwierdza funkcję dezynfekcyjną produktu. W odniesieniu do twierdzeń Spółki, że ilość produktu w opakowaniu nie pozwala na skuteczną dezynfekcję skóry, a zatem produkt nie może być uznany za biobójczy, NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że ewentualna niewystarczająca ilość produktu w opakowaniu mogłaby prowadzić do wniosku o nieskuteczności deklarowanej dezynfekcji lub wprowadzaniu konsumentów w błąd, nie zaś do zmiany kwalifikacji regulacyjnej produktu. Produkt deklarujący działanie dezynfekujące pozostaje produktem biobójczym niezależnie od wielkości opakowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, okoliczność, że produkt jest stosowany bez użycia wody, nie przesądza o jego funkcji kosmetycznej, lecz przeciwnie – jest spójna z funkcją dezynfekcyjną deklarowaną w oznakowaniu produktu. Należy odróżnić kosmetyczne oczyszczanie skóry, które polega na usuwaniu zanieczyszczeń z jej powierzchni, od dezynfekcji skóry polegającej na niszczeniu mikroorganizmów. Produkt stosowany bez użycia wody może pełnić każdą z tych funkcji, a o jego kwalifikacji decyduje deklarowane działanie. W rozpatrywanym przypadku zadeklarowano, że produkt ma działanie antybakteryjne i dezynfekujące, a zatem stosowanie go bez użycia wody stanowi sposób realizacji funkcji biobójczej, a nie kosmetycznej. W konsekwencji sposób użycia produktu nie podważa jego kwalifikacji jako produktu biobójczego. Z tych wszystkich względów NSA podziela ocenę Sądu I instancji, że organ prawidłowo ustalił, że podstawową funkcją produktu jest niszczenie organizmów szkodliwych w rozumieniu BPR, a nie oczyszczanie skóry, a w związku z tym sporny produkt nie jest kosmetykiem w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1223/2009 i nie może pozostawać w obrocie (art. 20 rozporządzenia 1223/2009). Produkt został wprowadzony do obrotu jako kosmetyk przed publikacją dokumentu Komisji Europejskiej. Jednakże przewidziany okres dostosowawczy upłynął w dniu 1 kwietnia 2021 r. Po tej dacie produkty o funkcji dezynfekcyjnej nie mogą być legalnie udostępniane jako kosmetyki. Wobec kwalifikacji produktu jako biobójczego oraz braku wymaganego pozwolenia jego udostępnianie na rynku jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Przesłanką uzasadniającą zastosowanie środka (nakazu wycofania produktu z obrotu) jest wprowadzanie do obrotu produktu biobójczego bez wymaganego pozwolenia. Produkt biobójczy, który nie uzyskał stosownego pozwolenia może zagrażać bezpośrednio życiu i zdrowiu. Uzyskanie odpowiedniego pozwolenia jest szczególnie istotne, bowiem świadczy o tym, że produkt przeszedł pomyślnie badania wykazujące jego skuteczność, a co najważniejsze, że jest on bezpieczny dla stosujących go osób. Brak ten natomiast oznacza, że nie można określić bezpieczeństwa stosowania tego produktu, a więc należy przyjąć, że może on powodować zagrożenie dla zdrowia ludzi. Obowiązkiem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ochrona życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tego obowiązku stosuje środki władcze określone w ustawie. Oczywiste jest przy tym, że Państwowa Inspekcja Sanitarna nie może czekać z wydaniem decyzji o wycofaniu produktu z obrotu do czasu zaistnienia zdarzenia, które spowoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu, co wynika z ratio legis tego przepisu, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest więc uzasadnione ochroną zdrowia publicznego oraz interesem społecznym. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że postępowanie w tej sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z wymaganiami procedury administracyjnej (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Główny Inspektor Sanitarny szczegółowo rozważył wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, że nie zostały ocenione tak, jak chciałby tego skarżąca Spółka, nie oznacza, że nie zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, oraz że sprawę rozpoznano "tendencyjnie", "w oparciu o subiektywnie dobrane przez organ elementy, twierdzenia, dowody i przepisy (...)". Zarzucane niedostatki uzasadnienia decyzji (w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności) w świetle powołanego art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, niezależnie od tego należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Skarżąca Spółka nie wyjaśnia również, w czym upatruje naruszenia przez organ odwoławczy zasady reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Niejako wiec na marginesie należy przypomnieć, że zasada dwuinstancyjności postępowania, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w pełnym jej zakresie przez dwa organy różnych stopni. W orzecznictwie podkreśla się, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 marca 2025 r. sygn. akt I GSK 1377/21 i z 15 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2534/21). Kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie decyzji organu odwoławczego, jak i jego uzasadnienie dowodzą, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Jeżeli zaś chodzi o pogorszenie sytuacji strony odwołującej się (naruszenie zakazu reformationis in peuis wynikającego z art. 139 k.p.a.), należy przypomnieć, że organ odwoławczy przyjął odmiennie niż organ I instancji, że sporny produkt nie jest produktem kosmetycznym, lecz produktem biobójczym. Pogorszenie sytuacji strony odwołującej się ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu pierwszej instancji. Warunkiem zastosowania zakazu reformationis in peius jest zatem stałość ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, ewentualnie uzupełnionego tylko w nieznacznej części w postępowaniu odwoławczym. Jedynie wówczas można dokonać porównania nowej decyzji z poprzednią (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie nie dostrzegł istnienia przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Wbrew twierdzeniu Spółki, o bezprzedmiotowości postępowania nie świadczy bowiem to, że produkt podległ wycofaniu z obrotu przez sam fakt, że w lipcu 2022 r. upłynął termin jego przydatności do użycia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przedstawione rozważania i przepisy prawa prowadzą do wniosku, że Spółka nie zakwestionowała skutecznie okoliczności faktycznych sprawy oraz ich oceny przez organ (i Sąd I instancji), a mianowicie tego, że sporny żel ma działanie biobójcze i to "biobójcze" działanie nie jest bezpośrednio związane z jego działaniem kosmetycznym, ani nie ma charakteru "wtórnego" (pkt 20 preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 528/2012 z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych), a w konsekwencji jest środkiem biobójczym w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) powołanego Rozporządzenia, którego nie można udostępniać na rynku ani stosować, jeśli nie uzyskało pozwolenia (art. 17 ust. 1 tego Rozporządzenia, art. 5 ustawy o środkach biobójczych). Okoliczności te, jak już wyżej podniesiono, uzasadniały wydanie decyzji nakazującej Spółce wycofanie żelu z obrotu (z rygorem natychmiastowej wykonalności). Na zakończenie NSA wyjaśnia, że nie stwierdził podstaw do uwzględniania wniosku pełnomocnika skarżącej Spółki o odroczenie rozprawy, motywowanego kolizją terminów rozpraw. Pełnomocnik, wykonujący zawód radcy prawnego, podał, że ma uczestniczyć w tym dniu w sprawie o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego prowadzonej przed Sądem Okręgowym Warszawa- Praga w Warszawie III Wydział Cywilny, co miało mu uniemożliwić udział w rozprawie przed NSA. Według art. 109 p.p.s.a., "rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności." Kolizja terminów rozpraw powoływana przez pełnomocnika skarżącej jest w świetle powyższego przepisu "inną znaną sądowi przeszkodą". Nie może przy tym budzić wątpliwości, że na radcy prawnym - jako profesjonalnym pełnomocniku, spoczywa obowiązek wykazania, że okoliczność, na którą się powołuje, jest taką przeszkodą, której faktycznie i to ze względów obiektywnych nie można przezwyciężyć. W przypadku pełnomocnika będącego radcą prawnym sposobem na przezwyciężenie tego rodzaju przeszkody w osobistym stawieniu się na rozprawie z uwagi na kolizję terminów rozpraw jest udzielenie dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu lub adwokatowi (zob. np. wyroki NSA z 17 października 2018 r., II OSK 2563/16, z 18 maja 2017 r. II OSK 2680/16 i z 11 lipca 2025 r., I FSK 272/25). W tej sprawie pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu (k. 11) nie wyłączało uprawnienia pełnomocnika do udzielenia dalszych pełnomocnictw. Nie było więc przeszkód prawnych, aby radca prawny udzielił substytucji innemu radcy prawnemu lub adwokatowi w celu reprezentowania Spółki na rozprawie przed Sądem II instancji, a samo stwierdzenie przez pełnomocnika we wniosku o odroczenie rozprawy, że został zobowiązany przez mocodawcę do osobistego uczestniczenia w postępowaniu sadowym, nie zmienia tej oceny. Należy przy tym podkreślić, że udział w rozprawie nie jest ani obowiązkowy, ani nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów. Generalnie proces sądowoadministracyjny ma charakter pisemny. Żaden z przepisów ustawy procesowej nie daje podstaw do postawienia znaku równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy a pozbawieniem jej możności obrony przysługujących jej praw. Skoro obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa i zależy od woli i możli ości uczestników postępowania, to podstawy do odroczenia rozprawy nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art. 109 p.p.s.a. Odroczenie rozprawy w świetle tego przepisu jest sytuacją wyjątkową i nadzwyczajną i ocena tego, czy zachodzą uzasadnione podstawy do jej odroczenia należy każdorazowo do sądu. W niniejszej sprawie takich okoliczności NSA nie dopatrzył się. Mając to wszystko na uwadze, NSA uznał w ramach kontroli zaskarżonego wyroku przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił tę skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.