II GSK 2386/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 115/21 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 2020 r. nr SKO.4040.DR/630/20 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 1 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 115/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 7 grudnia 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskami z 6, 19 i 25 listopada 2013 r. oraz 3 i 7 stycznia 2014 r. A.B. (poprzednik prawny T. Sp. z o.o. w Ł.; do przekształcenia doszło 27 lipca 2016 r.) zwróciła się o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasach drogowych dróg powiatowych: [...]. Decyzją z 30 lipca 2020 r. Zarząd Powiatu Łukowskiego zezwolił skarżącej na zlokalizowanie podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci podziemnego telekomunikacyjnego przyłącza światłowodowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. Jednocześnie określił szczegółowe warunki zezwolenia wymieniając je w pkt od 1 do 15. Decyzją z 7 grudnia 2020 r. SKO w Białej Podlaskiej uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dot. pkt 4-15 i umorzyło postępowanie w tej części, a w pozostałej części utrzymało w mocy ww. decyzję. Zdaniem SKO, przesłanki wynikające z art. 39 ust. 3a u.d.p. spełniała zasadnicza część rozstrzygnięcia określająca rodzaj inwestycji, a także miejsce jej umieszczenia oraz punkty 1-3 określające warunki i sposób umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. WSA w Lublinie oddalił skargę na ww. decyzję. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1-3. Rozstrzygnięcie w tej części dotyczy bowiem wskazanych w art. 39 ust. 3a u.d.p. obligatoryjnych elementów, które powinna m. in. zawierać decyzja lokalizacyjna, tj. sposobu i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym. Sąd zaznaczył, że warunki określone w pkt 1-3 nie były sprzeczne z uregulowaniami wynikającymi z przepisów odrębnych. Nie zostały więc one ustalone dowolnie. Z tego powodu, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję pierwszonistancyjną w wymienionej części nie została wydana bez podstawy prawnej i nie naruszała art. 39 ust. 3a u.d.p. w związku z art. 6 k.p.a. WSA podkreślił, że pomimo braku wskazania przez organ przepisów szczególnych, z których wynikały warunki określone pkt 1 – 3 decyzji, nie były one sprzeczne z powołanymi przepisami prawa materialnego, w tym z art. 39 ust. 1 a i ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., jak tez z przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Sąd zwrócił również uwagę, że etap wydawania decyzji lokalizacyjnej poprzedza etap projektowania telekomunikacyjnego, a skarżąca nie wskazała, aby warunki wymienione w pkt 1-3 decyzji uniemożliwiały jej realizację zamierzonego przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuciła naruszenie: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ust. 3a u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w rozumieniu tego przepisu organ ma prawo do określenia warunków umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pąsie drogowym bez odniesienia się do przepisów szczególnych, z których tę warunki wynikają. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a mianowicie przyjęcie, że warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, zawarte w pkt od 1) do 3) decyzji z dnia 30 lipca 2020 r. nie zostały określone w sposób dowolny przez organ, przy jednoczesnym niewskazaniu, z jakich konkretnych przepisów szczególnych owe warunki wynikają i na jakich przesłankach prawnych się opierają. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06, wszystkie cytowane orzeczenia są dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesiony w tej skardze zarzut procesowy, a dopiero w dalszej dokona oceny zarzutu materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w oparciu o art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żadnym stopniu nie uchybia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11), a do tego właśnie zmierza autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawione przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie w sposób wyczerpujący odpowiada na "argumenty" strony skarżącej zawarte w skardze, w tym w szczególności co do podstaw stosowania art. 39 ust. 3a u.p.d. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05). Nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. Natomiast odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do poglądów wyrażonych w uzasadnieniach innych sądów, wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest dopuszczalną praktyką i nie świadczy o braku samodzielności Sądu pierwszej instancji w rozstrzyganiu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1715/21). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) należy zatem uznać za niezasadny. Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącą zarzutu materialnoprawnego naruszenia art. 39 ust. 3a u.p.d. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że przepis ten wskazuje na elementy obowiązkowe, które muszą się znaleźć w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.p.d. Do tych szczególnych elementów ustawodawca zaliczył konieczność wskazania rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych, uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3, uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia, o którym mowa w ust. 3. Treść tego przepisu wskazuje zatem, że jest on ściśle powiązany z art. 39 ust. 3 u.p.d., który to przepis odnosi się do możliwości lokalizowania w pasie drogowym urządzeń za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Konstrukcja normy prawnej określonej w art. 39 ust. 3a u.p.d. jest z jednej strony regulacją samodzielną (określa obligatoryjne elementy składowe decyzji z art. 39 ust. 3 u.p.d.) z drugiej jednak strony jest konstrukcją powiązaną w swojej treści z pozostałymi przepisami u.p.d. Z tej też przyczyny dekodowanie treści ww. przepisu powinno następować z uwzględnieniem pozostałych norm prawnych określonych w u.p.d., co oznacza konieczność stosowania nie tylko wykładni językowej tego przepisu, ale również jego wykładni systemowej. Dlatego też należy zauważyć, że regulacja art. 39 ust. 3a u.p.d. nie wskazuje bezpośrednio na przepisy, do jakich należy się odwołać przy ustalaniu sposobu i warunków umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Odczytując treść powyższej normy prawnej należy zwrócić uwagę na jej umieszczenie w systematyce całego aktu prawnego. Przepis art. 39 ust. 3a został umieszczony w Rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych dotyczącym tematyki związanej z pasem drogowym, zaś art. 39, a w szczególności ust. 1-3aa u.d.p., są poświęcone zagadnieniu ochrony pasa drogowego. Dlatego normę art. 39 ust. 3a u.d.p. należy odkodowywać łącznie z pozostałymi uregulowaniami dotyczącymi zagadnień ochrony pasa drogowego. W tej sytuacji należy przyjąć, że art. 39 ust. 3a u.d.p. stanowi samodzielną podstawę prawną do działania organu w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej i umożliwia organowi określenie warunków usytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Należy przy tym wskazać, że treść art. 39 ust. 3a u.d.p. w swojej treści nie obliguje organu do wskazania podstaw prawnych, z których wynika ustalenie w decyzji konkretnych warunków, na jakich ma być prowadzona inwestycja. Co więcej, gdyby wolą ustawodawcy było zobligowanie organu, na podstawie tego przepisu, do wskazywania podstaw prawnych, które stanowiły o takim, a nie innym rozstrzygnięciu w zakresie m.in. warunków realizacji inwestycji, to by wprost to wyraził w treści tego przepisu. Obowiązujące brzmienie art. 39 ust. 3a u.d.p. takiego obowiązku na organ nie nakłada. Dlatego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, odczytywanie tej normy prawnej powinno następować z uwzględnieniem systematyki całego aktu prawnego. Przepisy art. 39 ust. 1-3a u.d.p. kładą nacisk na ochronę pasa drogowego i bezpieczeństwo ruchu drogowego, przestrzeganie przepisów odrębnych i wymogów technicznych. Zgodzić się należy zarówno z Sądem pierwszej instancji, jak i ze skarżącym kasacyjnie, że określenie warunków umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym nie może być dowolne, lecz powinno uwzględniać warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, o jakich mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., a także wymogi określone w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., czego z kolei skarżący kasacyjnie nie dostrzega. Skoro bowiem zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej z przyczyn określonych w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., to tym bardziej z tych przyczyn może określać warunki umieszczania infrastruktury. W konsekwencji, warunki określone w zezwoleniu mogą odnosić się do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a u.d.p.), bądź do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p.). Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji wywiódł, że na gruncie art. 39 ust. 3a u.p.d. odczytywanego łącznie z pozostałymi normami prawnych u.p.d., dopuszczalne było określenie przez organ konkretnych warunków realizacji inwestycji. Należy również zwrócić uwagę, że uzasadniając zarzut naruszenia art. 39 ust. 3a u.p.d. skarżący kasacyjne wywodzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że brzmienie tego przepisu powinno być odczytywane w zgodzie z art. 6 k.p.a. Wyjaśnić zatem należy, że określona art. 6 k.p.a. ogólna zasada praworządności ma walor zasady konstytucyjnej, tj. organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Nie budzi zaś wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji, prawidłowo uznał, że została ona wydana zgodnie z obowiązującym na dzień jej wydania art. 39 ust. 3a u.d.p. Przepis ten bowiem na dzień 7 grudnia 2020 r. istniał – jego obowiązywanie nie zostało ani uchylone, ani wyłączone. Odczytywany zatem w powyższym kontekście zarzut naruszenia art. 39 ust. 3a u.p.d. nie zasługuje na uwzględnienie. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Zasądzona kwota 360 złotych obejmuje zwrot kosztów za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu, który nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.