II GSK 2412/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3517/24 w sprawie ze skargi N. w T. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 17 października 2024 r. nr DZP.93.1.2020.MZ w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zapłaty odsetek od kary pieniężnej za stwierdzenie nadmiernego opóźniania się ze spełnieniem świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi N. w T. (dalej: "skarżąca", "spółka") na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej jako: "Prezes UOKiK", "organ") z 17 października 2024 r. nr DZP.93.1.2020.MZ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zapłaty odsetek od kary pieniężnej za stwierdzenie nadmiernego opóźniania się ze spełnieniem świadczeń pieniężnych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z 20 września 2024 r. skarżąca wystąpiła do Prezesa UOKiK z żądaniem zwrotu administracyjnej kary pieniężnej, zapłaty kosztów postępowania oraz zapłaty należnych odsetek od dnia uiszczenia przedmiotowej kary pieniężnej, tj. od dnia 8 marca 2022 r. do dnia zwrotu uiszczonej kary, wskazując, że kwota odsetek liczonych stosownie do art. 78 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm., dalej jako: "op", "ordynacja podatkowa") wynosi 1.192.935,00 zł. Zaskarżonym postanowieniem Prezes UOKiK, powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "kpa") oraz art. 13q oraz art. 13y ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1790, dalej jako "ustawa zatorowa"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie żądania zapłaty odsetek od administracyjnej kary pieniężnej uiszczonej na podstawie uchylonej przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 13y ustawy zatorowej, w przypadku zwrotu administracyjnej kary pieniężnej na skutek uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, odsetek nie nalicza się. Z tego względu, wobec wyraźnego ustawowego uregulowania "zagadnienia nienaliczania odsetek" kwestia ta, w ocenie Prezesa UOKiK, nie wymaga władczego rozstrzygnięcia co do istoty przez organ administracji publicznej. Od powyższego postanowienia skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości, względnie o jego uchylenie w całości; zobowiązanie Prezesa UOKiK do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu oprocentowania od nadpłaty powstałej na skutek uchylenia decyzji organu oraz o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że narusza ono przepisy postepowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji dokonał rozproszonej oceny zgodności art. 13y ustawy zatorowej z Konstytucją i doszedł do przekonania, że zawarte w ostatnim zdaniu analizowanego przepisu wyłączenie możliwości uzyskania przez stronę odsetek od zwróconej kary pieniężnej należy uznać za naruszające art. 64 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Sądu I instancji, pozbawienie podmiotu przez państwo możliwości korzystania z jego majątku (środków pieniężnych) na skutek wykonania decyzji zobowiązującej do uiszczenia kary pieniężnej, która następnie została uznana za wadliwą, czyli w sytuacji, gdy błędnie nałożono na podmiot zobowiązanie, niewątpliwie stanowi ingerencję w sferę dyspozycyjności prawami majątkowymi, która powinna zostać skompensowana w odpowiednim mechanizmie odszkodowawczym. Brak przy tym podstaw do różnicowania sytuacji prawnej, w zakresie możliwości uzyskania rekompensaty od państwa za dysponowanie nieprzysługującymi mu środkami finansowanymi, podmiotów, które uiściły nałożoną na nie błędnie administracyjną karę pieniężną, od sytuacji gdy błędnie nałożono na podatnika zobowiązanie w wysokości wyższej niż wynikająca z prawa podatkowego, a następnie decyzja taka została uchylona lub zmieniona i w związku z tym podatnikowi w art. 78 op przyznano oprocentowanie nadpłaty. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniósł Prezes UOKiK, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, stosownie do art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 151 ppsa w związku z art. 61a § 1 kpa w związku z art. 13y zdanie trzecie ustawy zatorowej poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zapłaty odsetek od zwróconej administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy podjęcie takiego rozstrzygnięcia w stanie faktycznym sprawy stanowiło dopuszczalną i legalną formę procesowego ustosunkowania się organu do żądania spółki z uwagi na przedwczesność złożonego wniosku, a w konsekwencji dalszym błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że art. 13y zdanie trzecie ustawy zatorowej jest sprzeczny z Konstytucją, albowiem zdaniem Sądu I instancji narusza art. 64 ust. 1 i 2 oraz jest niezgodny z zasadami wskazanymi w art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji i nie mógł mieć zastosowania w stanie faktycznym sprawy, w sytuacji gdy organ odmawiając wszczęcia postępowania nie orzekał o prawach majątkowych strony, a prawidłowa wykładnia art. 13y zdanie trzecie w zw. ze zdaniem pierwszym ustawy zatorowej, jednoznacznie wskazuje, że wszczęciu postępowania w przedmiocie naliczenia odsetek stoi na przeszkodzie przepis prawa, który uniemożliwiał prowadzenie tego postępowania do czasu wydania w sprawie administracyjnej kary pieniężnej prawomocnego rozstrzygnięcia, które zapadnie wobec toczącego się postępowania na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt. II GSK 1696/23, wyroku WSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt. V SA/Wa 805/22 oraz decyzji Prezesa UOKiK z dnia 7 lutego 2022 r., nr DZP-4/2022, a w rezultacie wadliwe uchylenia zaskarżonego postanowienia, zamiast oddalenia skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynika sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia 17 października 2024 r., DZP.93.1.2020.MZ, które to rozstrzygniecie stanowiło dopuszczalną i legalną formę procesowego ustosunkowania się organu do żądania spółki - a w konsekwencji skarga strony, powinna zostać oddalona stosownie do art. 151 ppsa. b) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 153 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niezgodny z dyrektywą wynikającą z art. 141 § 4 ppsa, co przejawia się w: 1) opatrzeniu wyroku niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku przywołania przez Sąd I instancji w podstawie rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa, podczas, gdy Sąd I instancji oceniając zgodność art. 13y zdanie 3 ustawy zatorowej z Konstytucją RP w konsekwencji wskazał, że ww. przepis, nie mógł mieć zastosowania w sprawie; 2) brak zaprezentowania czytelnej argumentacji w przedmiocie zastosowania przez Sąd I instancji tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustawy, która to kontrola ma charakter wyjątkowy, to tym bardziej uzasadnienie orzeczenia nie powinno opierać się li tylko, do wskazaniu podstawy prawnej tego rozwiązania, oraz ograniczyć się na stwierdzeniu, że przepis art. 13y zdanie trzecie ustawy zatorowej narusza art. 64 ust. 1 i ust. 2 i jest niezgodny z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 oraz w art. 31 ust. 3 Konstytucją RP, ale również przedstawiać odpowiednią w tym zakresie argumentację adekwatną do stanu faktycznego sprawy, wywiedzioną w sposób czytelny i miarodajny; 3) w niewyjaśnieniu w podstawie prawnej wyroku, w zakresie zastosowanej przez Sąd tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa, dlaczego zdaniem Sądu I instancji na skutek wydania postanowienia doszło do zróżnicowania sytuacji prawnej Strony w porównaniu do sytuacji prawnej podatnika w kontekście przywołanego przepisu art. 78 op; 4) pominięcie w uzasadnieniu wyroku Istotnych elementów dotyczących podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. rozważań w zakresie co należy rozumieć przez późniejsze stwierdzenie wadliwej decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, karze nienależnie pobranej w kontekście brzmienia art. 13y zdanie trzecie w związku ze zdaniem pierwszym przepisu ustawy zatorowej, w sytuacji, gdy Sąd uznał art. 13y zdanie trzecie, nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie jakim nie jest możliwym dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia motywów, którymi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wobec związania organu oceną prawną dokonaną przez Sąd w realiach niniejszej sprawy - prawidłowego zrealizowania wskazań Sądu. Dodatkowo, należy wskazać, że wątki pominięte w uzasadnieniu wyroku, nie mają charakteru ubocznego i rzutują na ocenę prawną, a w konsekwencji na wynik sprawy. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, stosownie do art. 174 pkt 1 ppsa, tj. naruszenie: a) art. 13y zdanie trzecie ustawy zatorowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis będący podstawą odmowy wszczęcia postępowania z wniosku strony o zapłatę odsetek naliczonych od administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją Prezesa UOKiK z dnia 7 lutego 2022 r., DZP-4/2022, - w realiach faktycznych niniejszej sprawy - wyłącza możliwość uzyskania przez stronę odsetek od zwracanej administracyjnej kary pieniężnej uiszczonej na podstawie ostatecznej decyzji, która została później uchylona, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten należało rozumieć (podobnie jak ma to miejsce w art. 78 § 1 i § 3 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1 pkt 1 i 3 op, a który to przepis stanowi podstawę prawną żądania strony) w ten sposób - że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie zapłaty jakichkolwiek odsetek od administracyjnej kary pieniężnej uiszczonej na podstawie ostatecznej decyzji, którą następnie uchylono, dopóki, dopóty nie zapadała w sprawie decyzja (do czasu wydania rozstrzygnięcia, które zapadnie wobec toczącego się postępowania na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2024 r. decyzji Prezesa UOKiK z dnia 7 lutego 2022 r., DZP-4/2022), z której będzie wynikać, czy administracyjna kara pieniężna była karą nienależnie pobraną, a jeżeli tak to jaka jest wysokość nienależnie pobranej administracyjnej kary pieniężnej, oraz dalszym błędnym uznaniu przez Sąd I instancji , że art. 13y zdanie trzecie ustawy zatorowej jest sprzeczny z Konstytucją RP, a w konsekwencji przyjęciu, że nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, podczas gdy organ prawidłowo uznał, że ww. przepis ustawy w realiach faktycznych sprawy, wykładany jak powyżej, mógł stanowić podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu odsetek od zwróconej w terminie administracyjnej kary pieniężnej. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 i art. 188 pkt 1 Konstytucji w zw. z art. 13y zdanie trzecie ustawy zatorowej poprzez niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności i błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uznania, że art. 13y zdanie trzecie ustawy narusza art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji oraz jest niezgodny z zasadami wyrażonymi w art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji i nie mógł mieć zastosowania, podczas gdy organ nie orzekał merytorycznie o prawach majątkowych strony chronionych przez wskazane przez Sąd wzorce konstytucyjne wobec przedwczesności wniosku, a nadto sprzeczność tego przepisu nie miała charakteru oczywistego (nie zaistniały warunki do zastosowania rozproszonej kontroli konstytucyjności tego przepisu), a w konsekwencji dokonanie przez Sąd I instancji abstrakcyjnej kontroli art. 13y zdanie 3 ustawy zatorowej, oderwanej od konkretnego stanu faktycznego sprawy, do którego ten przepis został zastosowany. Podnosząc te zarzuty Prezes UOKiK wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rzekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka podtrzymała wniesioną przez siebie skargę do Sądu I instancji, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, jak również nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. IV W piśmie procesowym z 19 stycznia 2026 r. spółka podtrzymała zajęte w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz na rozprawie z 14 stycznia 2026 r. stanowisko, jak również wniosła o otwarcie rozprawy na nowo i o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o treści: "Czy wyrażone w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasady skuteczności i lojalnej współpracy oraz równoważności lub jakakolwiek inna właściwa zasada przewidziana w prawie Unii, w szczególności wynikająca z art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zasada ochrony własności i słusznego odszkodowania sprzeciwiają się przepisowi krajowemu, w myśl którego zwrot nienależnie uiszczonej administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wprowadzonego do systemu prawa krajowego w wykonaniu dyrektywy UE następuje bez odsetek, tj. przepisowi takiemu jak art. 13y zdanie 3 ustawy zatorowej stanowiącej implementację do porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/7/UE z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej: czy w takim wypadku stosownie do zasady proporcjonalności i zasady skuteczności zwrot nienależnie uiszczonej kary pieniężnej powinien nastąpić z odsetkami na zasadach, jakie są przewidziane w prawie krajowym dla zwrotu nienależnie uiszczonych danin publicznoprawnych, w tym podatków, ceł i innych o podobnym charakterze?" V Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjne nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżony wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 ppsa, skarga kasacyjna podlega oddaleniu zarówno wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, jak i wówczas, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 in fine ppsa, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przestaje wiązać, a wiążąca - zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych - staje się ocena prawna oraz, w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie, wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przed odniesieniem się do istoty zagadnienia i zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne, z uwagi między innymi na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, wyeksponowanie i uporządkowanie istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z 7 lutego 2022 r. Prezes UOKiK stwierdził nadmierne opóźnienie się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych w okresie luty, marzec i kwiecień 2020 r. przez skarżącą spółkę, to jest działanie naruszające zakaz, o którym mowa w art. 13b ust. 1 i 2 ustawy zatorowej i nałożył administracyjną karę pieniężną z tego tytułu oraz obciążył kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na tę decyzję, ale wyrok ten, jak i zaskarżona decyzja, zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1696/23. Podając podstawę prawną uchylenia decyzji, NSA wskazał na art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa. W następstwie tego orzeczenia NSA spółka skierowała do organu wezwanie, które obejmowało żądanie zapłaty w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania następujących kwot: kwoty stanowiącej zwrot uiszczonej przez spółkę kary pieniężnej nałożonej uchyloną w postępowaniu sądowym decyzją (pkt a wezwania), kwoty zasądzonej tytułem kosztów postępowania wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie (pkt b) oraz zapłaty należnych odsetek od dnia uiszczenia przedmiotowej kary pieniężnej do dnia jej zwrotu, liczonych stosowanie do art. 78 § 1 op (pkt c). Nie budzi wątpliwości wynikająca z akt sprawy i nie kwestionowana przez strony okoliczność, że organ w odpowiedzi na wezwanie poinformował spółkę, że koszty postępowania zasądzone wyrokiem NSA z 17 września 2024 r. zostały zwrócone niezwłocznie, a zatem wezwanie do zapłaty ustawowych odsetek za opóźnienie jest bezzasadne, natomiast uiszczona przez spółkę administracyjna kara pieniężna została zwrócona zgodnie z treścią art. 13y ustawy zatorowej, tzn. w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania do jej zwrotu i bez naliczania odsetek, w tym też odsetek, o które wzywa spółka w piśmie z 20 września 2024 r. Jednocześnie Prezes UOKiK poinformował, że w zakresie tego wezwania zostało wydane stosowne rozstrzygnięcie, którym było zaskarżone postanowienie z 17 października 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Kontroli Sądu I instancji poddane zostało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania "w sprawie żądania zapłaty odsetek od administracyjnej kary pieniężnej", oparte na art. 13y ustawy zatorowej (w związku z art. 61a § 1 kpa). Powołany u podstaw odmowy wszczęcia postępowania przepis ustawy zatorowej stanowił wzorzec kontroli legalności postanowienia dokonanej przez Sąd I instancji. Z lakonicznej treści uzasadnienia zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia wynika wprost, że art. 13y ustawy zatorowej wyłącza możliwość żądania odsetek w ogóle. Podkreślić przy tym należy, że organ w zaskarżonym postanowieniu nie rozważał kwestii istnienia, czy też nieistnienia innej podstawy prawnej do rozpoznania w tym zakresie wniosku spółki. Z tego względu za bezskuteczne i niezrozumiałe należy uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które zgodności z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania upatrują w "przedwczesności złożonego wniosku", gdyż art. 13y ustawy zatorowej "w realiach faktycznych niniejszej sprawy" należy rozumieć w ten sposób – "że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie zapłaty jakichkolwiek odsetek od administracyjnej kary pieniężnej uiszczonej na podstawie ostatecznej decyzji, którą następnie uchylono, dopóki, dopóty nie zapadła w sprawie decyzja (...), z której będzie wynikać, czy administracyjna kara pieniężna była karą nienależnie pobraną, a jeżeli tak to jaka jest wysokość nienależnie pobranej administracyjnej kary pieniężnej". Stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z podstawą prawną i uzasadnieniem skontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i stanowi nieskuteczną i niepodajającą się kontroli instancyjnej próbę "uzupełnienia" motywów zaskarżonego postanowienia. Przepis art. 13y ustawy zatorowej stanowi, że w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary administracyjnej, o której mowa w art. 13t albo art. 13v, albo zmiany tej decyzji polegającej na obniżeniu jej wysokości, uiszczona kara lub jej odpowiednia część podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania do jej zwrotu. Jeżeli uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności dokonał sąd administracyjny, do wezwania dołącza się odpis wyroku sądu i, w uzasadnionym przypadku, postanowienie stwierdzające jego prawomocność. W myśl zdania trzeciego tego przepisu w przypadku zwrotu kary lub jej odpowiedniej części odsetek nie nalicza się. Zgodnie natomiast z art. 13x ust. 2 ustawy zatorowej karę pieniężną nałożoną w przypadku stwierdzenia nadmiernego opóźnienia się ze spełnieniem świadczeń pieniężnych (karę, o której mowa w art. 13v tej ustawy) należy uiścić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o jej nałożeniu stała się ostateczna, przy czym w myśl ust. 4 tego przepisu w przypadku nieterminowego uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej odsetek nie nalicza się. Przed dokonaniem wykładni art. 13v ustawy zatorowej zauważyć należy, że co do zasady przepisy prawa administracyjnego nie zawierają regulacji odnoszących się do procedury zwrotu uiszczonej kary administracyjnej w całości lub w nadpłaconej części, powstałego w wyniku uchylenia lub zmiany decyzji ją nakładającej. Odnotować jedynie należy te nieliczne regulacje, które w związku z potencjalną możliwością uchylenia przez sąd administracyjny decyzji o nałożeniu kary administracyjnej, zobowiązują organ do wstrzymania wykonania decyzji z urzędu w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (np. art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1490 ze zm.) , czy też podobne rozwiązanie do przyjętego w ustawie zatorowej zawarte w art. 112 ust. 6 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1714), przy czym regulacja ta dotyczy zwrotu kwoty kary pieniężnej na skutek uchylenia lub zmiany decyzji prawomocnej. W świetle dotychczasowych uwag nie powinno budzić wątpliwości, że niezależnie od przyczyn, dla których po stronie organu powstaje obowiązek zwrotu uiszczonej kary administracyjnej (w całości lub części), wykonanie tego obowiązku pozostaje poza postępowaniem administracyjnym. Dodać nadto należy, że kwota, którą należy zwrócić, może wynikać wprost z decyzji administracyjnej (w przypadku ustawy zatorowej - decyzji o zwrocie nadpłaconej kary administracyjnej w sytuacjach określonych w art. 13v ust. 4 i ust. 11 tej ustawy) lub też stanowić konsekwencję wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o nałożeniu kary administracyjnej przez organ lub właściwy sąd. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że w odniesieniu do sądu administracyjnego obowiązek określenia kwoty zwrotu powstaje jedynie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 540), która implementuje wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r. w sprawie o sygn. C-127/17. W ustawie tej postanowiono, że w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, jeżeli w wyniku wznowienia wydane zostanie orzeczenie (decyzja) skutkujące koniecznością zwrotu środków zapłaconych lub ściągniętych od strony w wyniku prawomocnej decyzji albo prawomocnego orzeczenia, w orzeczeniu tym (decyzji) określa się kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami (odpowiednio art. 18 ust. 7 i art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r.). Wprowadzony w art. 13y ustawy zatorowej tryb zwrotu na wezwanie strony kwoty uiszczonej kary pieniężnej lub jej nadpłaconej części obejmuje wszystkie wyżej wymienione sytuacje, a zatem i te, w których decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została uchylona, ale postępowanie w przedmiocie deliktu administracyjnego i ewentualnego nałożenia kary administracyjnej toczy się dalej. Analizując treść art. 13y ustawy zatorowej nie można również nie dostrzec, że ustawodawca wprowadzając ten tryb uzależnił jego uruchomienie od żądania strony, nie ograniczając jej terminem do złożenia wezwania, przy czym nałożył na organ obowiązek zwrotu uiszczonej kary administracyjnej w całości lub nadpłaconej części w terminie 30 dni. Nie wymaga głębszego wywodu teza, że przepisem tym ustawodawca zobowiązał organ, w sytuacji spełnienia przesłanek w nim określonych do wykonania określonej czynności – zwrotu uiszczonej kary lub jej odpowiedniej części w ustawowym terminie, przesądzając również, że czynność ta nie obejmuje "naliczenia odsetek". W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzenie ze zdania trzeciego art. 13y ustawy zatorowej dalej idących wniosków zaprezentowanych zarówno przez organ w zaskarżonym postanowieniu, jak i przez Sąd I instancji, a także prezentowanych w piśmiennictwie, iż regulacja ta "wyłącza prawo do odsetek" jest z wyżej przedstawionych względów nieuprawnione. Raz jeszcze bowiem podkreślić należy, że analizowany przepis dotyczy czynności zwrotu kary, która to czynność, zgodnie ze zdaniem trzecim tego przepisu, nie obejmuje naliczania odsetek. To z kolei prowadzi do uprawnionej konstatacji, że zaskarżone postanowienie oparte na błędnej podstawie prawnej, zapadłe z naruszeniem prawa, musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Jak już wskazano w tym uzasadnieniu, odmawiając wszczęcia postępowania, organ oparł się na art. 13y ustawy zatorowej, wywodząc z tego przepisu, że "zagadnienie nienaliczania jakichkolwiek odsetek od zwracanej kary wyraźnie zostało uregulowane w ustawie, a zatem nie wymaga ono władczego rozstrzygnięcia co do istoty przez organ administracji publicznej". O ile należy zgodzić się z tym, że czynność podejmowana w oparciu o przepis art. 13y ustawy zatorowej i jej zakres pozostaje poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, to nie powinno budzić wątpliwości, że żądanie zawarte we wniosku strony w zakresie dotyczącym "zapłaty odsetek" odsyłało do przepisów Ordynacji podatkowej. Błędnie wykładając art. 13y ustawy zatorowej i ograniczając ocenę żądania do tego przepisu, skutkowało naruszeniem art. 61a § 1 kpa. Z tego względu wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Natomiast z powodów już podanych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni art. 13y ustawy zatorowej dokonanej przez Sąd I instancji. Skoro, jak już wielokrotnie podkreślono, przepis ten nie "wyłącza możliwości uzyskania przez stronę odsetek" w ogóle, a jedynie stanowi, że się ich nie nalicza przy zwrocie kary w trybie w nim określonym, to zbędne było przeprowadzenie rozproszonej kontroli jego konstytucyjności. Z tych samych powodów, co najmniej przedwczesny jest wniosek skarżącej spółki o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Mając powyższe na uwadze, organ w pierwszej kolejności rozważy, czy w przypadku tak sformułowanego przez skarżącą wniosku - tj. w zakresie żądania "zapłaty należnych odsetek od dnia uiszczenia przedmiotowej kary pieniężnej tj. od dnia 08 marca 2022 r. do dnia zwrotu uiszczonej kary" - istnieje droga postępowania administracyjnego, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, zbada istnienie podstawy prawnej do zwrotu zgodnie z przedmiotowym wnioskiem, biorąc pod uwagę, co zostało wskazane w niniejszym uzasadnieniu, że nie może jej stanowić art. 13y ustawy zatorowej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine ppsa orzekł jak w sentencji.